Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Эффективность усилий направить Россию по нужному пути, однако, снижалась, когда принимались политические решения об оказании финансовой помощи России вне зависимости от результатов ее экономической деятельности. По словам бывшего министра финансов Бориса Фёдорова, американцы заставляли МВФ переводить деньги в Россию, даже когда она выполняла лишь часть условий фонда. Еще в 1994 году Фёдоров заявлял, что «из 15 пунктов программы лишь 2 были выполнены», но деньги продолжали поступать{701}. Руководители фонда Мишель Камдессю и Стэнли Фишер принимали эти политические решения после консультаций с администрацией Клинтона и другими членами «семерки». В критических вопросах МВФ всегда следовал инструкциям «семерки», которая, в свою очередь, выполняла инструкции США[146]. Джозеф Стиглиц, занимавший в то время пост главного бухгалтера Всемирного банка, отмечает: «Несмотря на сильные возражения сотрудников банка, администрация Клинтона оказывала мощное давление на банк с целью предоставления кредитов России [в 1998 г.]»{702}. Когда же был объявлен окончательный «пакет спасения», банк взял на себя лишь небольшую часть обязательств».

Дискуссия в МВФ о России шла как раз в тот момент, когда финансовые обязательства фонда были чрезмерными, а его деятельность подвергалась критическому анализу в различных кругах. В этот период Конгресс США угрожал отказаться от своего обещания пополнить казну фонда дополнительными 18 млрд. долл. Многие независимые экономисты и правительственные чиновники в различных странах подвергали МВФ жесткой критике за его роль в разрешении финансового кризиса в Азии, особенно в Южной Корее. В феврале 1998 года Джордж Шульц, Уильям Саймон и Уолтер Ристон выступили с предложением о ликвидации МВФ. В этой обстановке было крайне важно избежать еще одного провала в России{703}.

В самой администрации Клинтона осторожные голоса, как это ни странно, раздавались из Министерства финансов. Обычно Минфин задавал тон во всех дискуссиях о международных финансовых институтах, а Госдепартамент и Совет национальной безопасности только слушали{704}. В начале десятилетия именно представитель Министерства финансов Лоренс Саммерс изобрел новый кредитный инструмент МВФ — кредит на системные преобразования (System Transformation Facility — STF), чтобы позволить предоставлять России ссуды на более легких условиях. Этот кризис был другим. Ветеран Минфина и Белого дома Марк Медиш говорит: «Главное давление шло от Белого дома, аппарата вице-президента и Госдепартамента. Министерство финансов почти всегда было тормозом»{705}. По мнению Липтона, МВФ и так уже перенапряг свои ресурсы новыми обязательствами в Таиланде, Южной Корее и Индонезии. На горизонте маячила угроза финансового краха Бразилии, а экономические неурядицы в Бразилии имели гораздо более важные прямые отрицательные последствия для экономики США, чем финансовый крах России. Представители Министерства финансов также заботились о репутации МВФ. Если Россию придется спасать только потому, что она «слишком велика, чтобы допустить ее крах», то в этом случае возможности фонда добиваться строгого выполнения своих условий в России и других странах будут сильно ограничены. В целом министр финансов Роберт Рубин выражал растущее беспокойство по поводу коррумпированности российского правительства и его способности проводить здравую экономическую политику.

Гор, Тэлботт, Бергер и позже сам Клинтон энергично выступали за оказание массированной помощи по каналам МВФ. Они действительно считали, что Россия слишком велика, чтобы допустить ее крах. Финансовый коллапс страны с тысячами единиц ядерного оружия пугал всех, и те, кто выступал за спасение, всегда могли использовать «ядерную карту», чтобы одержать верх над экономистами из Министерства финансов. И хотя Рубин занимал жесткую линию, даже Саммерс, по словам посла по особым поручениям Стефена Сестановича, был готов «платить десять или двадцать миллиардов долларов ежегодно просто для страховки», чтобы Россия не взорвала мир{706}.

Сторонники пакета помощи также опасались, что крупный финансовый кризис в России сведет на нет все достижения прошедшего десятилетия в области экономической реформы, а на эти достижения они со временем хотели ссылаться как на часть своего наследия. Вспоминает Леон Фёрт: «Мы считали это проблематичным, ситуация постоянно обострялась. Мы обсуждали, что произойдет, если рубль рухнет, а Министерство финансов придерживалось курса, который мы считали “жестким”»{707}. Мадлен Олбрайт так высказывалась о позиции Министерства финансов: «Они занимались экономикой в вакууме, а мы им говорили, что никогда еще в истории ни одному противнику не удалось добиться изменения режима своего соперника дружественным путем, и тут нельзя абстрагироваться от политики… Это не просто бухгалтерия». И она добавляет о Клинтоне: «Было совершенно четкое… чувство — “я не могу бросить Бориса”»{708}.

Для достижения положительного эффекта критически важное значение имел выбор момента для оказания России новой финансовой помощи. Уже в январе 1998 года западные инвесторы в ГКО и фондовый рынок стали терять веру в российское правительство. Их обеспокоенность нашла свой выход в спекулятивной атаке на рубль. В ответ инвесторы, ориентировавшиеся на Россию в долгосрочном плане, стали требовать немедленной и крупномасштабной помощи со стороны МВФ. Поскольку ГКО и акции были деноминированы в рублях, эти инвесторы опасались прежде всего девальвации (о дефолте они вообще даже не задумывались). По оценке этих инвесторов, Центральный банк России нуждался в более крупных резервах, чтобы защитить рубль от давления, которое оказывали на него пугливые инвесторы, изымавшие свои средства. По их мнению, финансовые вливания МВФ в Россию не нужно было тратить, но их следовало использовать как некий стабилизационный фонд, который может оказать сдерживающее влияние на валютных спекулянтов и расширить временные горизонты существующих инвесторов.

У чиновников МВФ был иной набор приоритетов. И хотя им не хотелось стать свидетелями крупной и внезапной девальвации, они все же были в большей степени озабочены налоговой ситуацией в России. По заявлениям российского правительства, дефицит бюджета составлял в 1997 году всего 3,3% от ВВП, но МВФ оценивал дефицит в 7,7%. А бюджет 1998 года выглядел еще более разбалансированным. Помимо падения цен на нефть и соответствующего сокращения налоговых поступлений работавшим над составлением бюджета финансистам приходилось иметь дело с еще одним неприятным обстоятельством — неудачной попыткой правительства продать компанию «Роснефть», последнюю крупную компанию, подлежавшую приватизации (стартовая цена — 2,1 млрд. долл.){709}. Как реакция на эти бюджетные трудности финансирование России по линии МВФ в этот период было беспорядочным и нерегулярным. МВФ четырежды откладывал выделение очередных средств: в июне, сентябре и октябре 1996 и еще раз в ноябре 1997 года. В период между февралем и маем 1997 года Россия вообще не получала никакой помощи. В следующем году от МВФ не было никаких поступлений с января по июнь 1998 года{710}. По контрасту с предыдущими годами стабильной работы в 1997—1998 годах чиновники МВФ определенно стали считать Россию проблемным клиентом.

С целью увеличения налоговых поступлений МВФ побуждал российское правительство провести через Государственную Думу новый пакет налогов. Это предложение было весьма непопулярно в парламенте и среди многих правительственных чиновников. Вместо этого премьер-министр Кириенко хотел сосредоточиться на сокращении расходов, то есть пойти по такому пути, который МВФ считал бесперспективным. Спор между российским правительством и МВФ принял желчный характер. Заместитель министра финансов России Олег Вьюгин в то время отмечал: «Мы должны иметь право сами решать, каким путем идти. МВФ не должен этим заниматься»{711}. Однако без новых налогов МВФ угрожал задерживать будущие выплаты. Чтобы успокоить МВФ, правительство Кириенко в конце концов подготовило пакет чрезвычайных налоговых законов, включавший увеличение налога на добавленную стоимость, акцизного сбора на бензин и повышение импортных тарифов. Представители МВФ также хотели видеть реальный прогресс в длинном перечне структурных реформ, по которым Россия взяла на себя обязательства при подписании соглашения о расширенном фонде кредитования на 1996 год в размере 10,2 млрд. долл. Помимо налоговой реформы в этом перечне были реструктуризация банков и промышленности, реформа сельского хозяйства, создание «сетки безопасности» социальных реформ, меры по ликвидации бартера, меры по увеличению прозрачности деятельности правительства и частных фирм, упрощение процедур прямых иностранных инвестиций. Чтобы стимулировать прогресс в решении этого перечня задач, Всемирный банк в декабре 1997 года принял решение о предоставлении России двух дополнительных кредитов на сумму 1,6 млрд. долл., что довело общие инвестиции Всемирного банка в России в 90-х годах до уровня 10 млрд. долл. Размер этих кредитов сделал Россию одним из самых крупных дебиторов банка и продемонстрировал, что международные финансовые институты от России не отвернулись.