Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Федерации“» и от 5 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон „О Конституционном Суде Российской Федерации“» (в который позднее изменения вносились в 2004 и 2005 гг.);

— Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О статусе судей в Российской Федерации“» (в который позднее неоднократно вносились изменения).

В 2002 г. в целях проведения третьей кодификации норм уголовного процесса был принят Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 31 мая 2002 г. (УПК РФ) и Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».

Новый УПК РФ имел ряд существенных отличий от предыдущей редакции кодекса. В развитие ст. 52 Конституции РФ ст. 6 гл. 2 нового УПК РФ «Принципы уголовного судопроизводства» провозгласила, что назначением уголовного судопроизводства является защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений. Во исполнение этого положения:

— все участники уголовного процесса классифицированы по двум группам (сторонам): сторона обвинения и сторона защиты;

— расширены процессуальные права потерпевших и обвиняемых;

— задержание и арест подозреваемого в совершении преступления производятся только по решению суда;

— уголовное дело может быть возбуждено только с санкции прокурора;

— возможность защиты обвиняемого в суде получили не только адвокаты, но и другие лица, в частности родственники обвиняемого; и т. д.

Одновременно сам институт адвокатской (профессиональной) судебной защиты и в целом юридического представительства интересов граждан и юридических лиц получил свое правовое закрепление в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Процессуальные изменения, касающиеся стороны обвинения, выразились в том, что спустя пять лет Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» был создан Следственный комитет (СК) при Генеральной прокуратуре РФ (Генпрокуратуре России). В развитие этого закона для упорядочения и разграничения функций следствия и надзора за законностью был издан приказ Генпрокуратуры России от 23 августа 2007 г. № 131 «О порядке передачи в Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях».

В продолжение реформаторской работы по совершенствованию судебного и процессуального законодательства тогда же были приняты еще два важных закона об организации системы и порядка гражданско-правового судопроизводства:

— Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ГПК РФ) от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (разработан и принят в рамках третьей по счету процедуры кодификации российского общегражданского законодательства);

— Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (разработан и принят в рамках второй после 1995 г. процедуры кодификации российского арбитражно-процессуального законодательства).

Этими процессуальными законами наконец была решена проблема «дуализма» компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов при разрешении экономических споров между предприятиями. Напомним в связи с этим, что в советский период, в условиях доминирования государственной формы собственности, хозяйственные споры между государственными предприятиями и организациями рассматривали специально созданные в РСФСР в 70-е годы ХХ в. государственные арбитражные комиссии (аналог третейских судов), а имущественные споры граждан — общегражданские народные суды. В переходный постсоветский период, с восстановлением в России полноценного института частной собственности и рыночных экономических отношений, дела по экономическим спорам юридических лиц стали рассматривать также общегражданские и арбитражные суды — каждые по своим процессуальным правилам.

В соответствии с новыми ГПК РФ и АПК РФ в 2002 г. процедуры рассмотрения дел по экономическим спорам хозяйствующих субъектов были окончательно переданы судьям арбитражных судов.

Реформа законодательства об административных правонарушениях. Особое место в инициированной Президентом РФ В. В. Путиным реформе постсоветской системы российского законодательства занимает состоявшаяся в декабре 2001 г. вторая кодификация норм об административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Напомним, что первая в истории отечественного права (и дореволюционного, и советского) кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности состоялась в 1984 г. с принятием КоАП РСФСР.

Давая характеристику КоАП РФ, необходимо особо подчеркнуть, что работа по подготовке его проекта продвигалась трудно и заняла в общей сложности семь лет. «Запущен» этот процесс был практически сразу после принятия Конституции РФ, параллельно с подготовкой проектов новых гражданского и уголовного кодексов. Однако, в отличие от первых двух частей ГК РФ и нового УК РФ, принятых уже в период конца 1994 — начала 1996 г., разработка проекта КоАП РФ неоправданно затянулась.

Над концепцией и текстом проекта КоАП РФ параллельно работали и парламентарии, и правительственные юристы. Так, еще с 1993 г. в Государственной Думе первого созыва перманентно обсуждались варианты концепции нового административно-деликтного кодекса. Самые же первые предложения по этой теме были инициированы задолго до принятия Конституции РФ депутатской комиссией еще Верховного Совета РФ в период 1991–1992 гг. Причем в дальнейшем депутатские версии и варианты концепции проекта кодекса постоянно менялись — вместе с изменениями в составах соответствующих комиссий, формируемых каждый раз заново после очередных перевыборов в Государственную Думу. Все это отнюдь не способствовало продуктивности работы по парламентской версии проекта нового кодекса об административных правонарушениях и затягивало процесс его подготовки.

Для ускорения этого процесса обсуждать концепцию будущего кодекса и готовить его проект начала с 1995 г. рабочая группа Минюста России в составе юристов большинства профильных федеральных органов исполнительной власти (прежде всего МВД) и аппарата Правительства РФ. В данную рабочую группу были делегированы также представители Института государства и права РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. На начальном этапе в этой работе принимал участие и автор настоящего исследования, представляя Государственно-правовое управление Президента РФ.

Уже первые месяцы дискуссий в рабочей группе показали, что большинство ее участников пошли на поводу у доминировавших в составе разработчиков проекта кодекса представителей правоохранительных органов (прежде всего юристов МВД), отдавая предпочтение навязанному ими варианту концепции, ориентиром которой была максимальная централизация проектируемого законодательного механизма административной ответственности на федеральном уровне.

Поэтому формирование нормативной материи проекта нового КоАП практически сразу пошло по пути механического сбора, «складирования» и структурирования по главам будущей Особенной части кодекса всех возможных и весьма многочисленных составов административных правонарушений — как тех, что сохранили свое действие после 1993 г. в КоАП РСФСР, так и новых «рыночных» составов, массив которых постоянно увеличивался в силу параллельного их введения множеством профильных и отраслевых федеральных законодательных актов.

Причем из-за отсутствия у «правоохранительного» большинства рабочей группы необходимого уровня теоретической подготовки собственно концептуальные вопросы проекта обсуждались гораздо менее подробно, чем того требовала ситуация.

И это при том, что некоторые из участников рабочей группы (в числе которых был и автор настоящего исследования) предлагали принципиально иную концептуальную модель административно-деликтного регулирования. Это