Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

РФ утверждает планы работы и прогнозные показатели деятельности федеральных министерств, а также иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет[133].

Двумя месяцами позже издается Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», которым образуется Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. На нее возлагается задача по разработке предложений по таким направлениям, как:

— разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях исключения дублирования их функций и полномочий, а также упразднения избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

— оптимизация структуры и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, совершенствование территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также повышение эффективности их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

— формирование системы оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования;

— совершенствование механизма предоставления государственных (публичных) услуг;

— реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации;

— развитие местного самоуправления;

— развитие системы саморегулируемых организаций в экономической области.

В том же 2004 г. был подготовлен проект Федеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа». Для координации работы по управлению реформой предполагалось тогда создать специальный и достаточно независимый по полномочиям орган (дирекцию). Однако Правительство РФ в лице Министерства финансов выступило категорически против и не санкционировало выделение на эти цели необходимых бюджетных средств.

В результате вместо независимой дирекции в 2005 г. создается Правительственная комиссия по проведению административной реформы, на которую и была возложена координация работы по ее реализации. Таким образом, была повторена ошибка Б. Н. Ельцина, который передал подготовленную в Администрации Президента РФ Концепцию административной реформы 1995 г. на реализацию самой исполнительной власти.

И вот спустя 10 лет, с 2005 г. решение задачи «управления» новой версией административной реформы опять официально берет на себя Правительство РФ, которое и является основным объектом реформирования[134]. Негативные последствия этого недальновидного политического решения не заставили себя долго ждать.

Достаточно скоро такая фактическая «рокировка» центра координации реформы исполнительной власти в пользу правительственной Комиссии по проведению административной реформы привела к замораживанию и постепенному свертыванию работы в этом направлении Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Уже в 2006 г. она была преобразована в Комиссию при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, а затем в 2008 г. и вовсе ликвидирована. Вместо нее и уже для совершенно иных целей Указом нового Президента РФ Д. А. Медведева от 15 декабря 2008 г. № 1775 была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы[135].

Как справедливо отмечает в связи с этим В. Г. Вишняков, «сэкономили копейки, зато сознательно провалили сложнейшую научную, методическую, оперативную работу по налаживанию системы подготовки и организации внедрения первых итогов административной реформы. Не нашлось средств и для создания небольших профессиональных структурных звеньев в институтах и учреждениях. Аппарат Правительства только согласовывал или отправлял на доработку предложения министров. Оставалось неясным, кто конкретно отвечал за реализацию реформы, посредством какой процедуры проводил эту работу. В аппаратах органов исполнительной власти в качестве „стратегов“ выступали порой рядовые сотрудники департаментов министерств… Своевременная подготовка нормативных актов, необходимых для организации функционирования хотя бы начальных этапов административной реформы, не проводилась. Нормативно-правовое ее обеспечение сводилось к „инвентаризации“ нормативных правовых актов на предмет „их соответствия потребностям“ административной реформы. Неразрешенными, а во многом и непродуманными оставались административно-правовые проблемы реформы. Так, кабинетным путем можно насчитать тысячи (а при желании — еще больше) избыточных функций <…> в процессе подготовки проектов новых правовых актов, их изменения и отмены юридическими службами органов власти и управления в течение только одного года отменяются и изменяются в обязательном порядке сотни правовых актов. Ничего не стоит на основе перечней этих изменений, находящихся в самих же приложениях к актам, составить сколь угодно длинный перечень функций, ставших избыточными (дублирующими, измененными и т. д.), отчитаться о трудоемкой аналитической работе, имеющей только одну цель — прикрыть бесполезную трату денег и времени. Проявлением непрофессионального подхода является презумпция избыточности государственных функций. Критерий избыточности определяется с позиции оценки объективной необходимости функции, определяемой, в свою очередь, потребностью в реализации определенных целей. Без такой оценки можно с субъективных позиций доказывать все, что угодно, при определении избыточности или полезности функции»[136].

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах (далее — Концепция) и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах. Однако распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р эти сроки были продлены до 2010 г., а разделы I и II — дополнены абзацами «б» — «г», меняющими, по существу, концептуальные основы административной реформы.

Одна из главных причин изменения сроков реализации Концепции состояла, кстати, в том, что определенная Правительством РФ самому себе на период 2006–2008 гг. задача разработки и внедрения основных стандартов государственных услуг в органах исполнительной власти (включая и подготовку ко II кварталу 2006 г. проекта федерального закона о порядке (стандартах) оказания этих услуг на основании п. 2.1.2. Плана мероприятий по проведению административной реформы[137]) так и не была решена.

В разделе I Концепции, как пишет тот же В. Г. Вишняков, содержалась информация о «кипучей» правительственной деятельности по реализации административной реформы, отчеты о выполнении Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, но только за период 2003–2004 гг. Такие своеобразные форма и периодизация содержания документа позволили правительству не отчитываться по всем предыдущим этапам проведения административной реформы (сгладив тем самым принципиальные различия в целях и задачах административной реформы 1990-х, административных реформ 2003–2005 гг. и перспективах на 2006–2008 гг.), а также «прикрыть» очевидные провалы в выполнении планов мероприятий по проведению указанной реформы. В итоге ее Концепция на 2008–2010 годы была практически новой по сравнению с Концепцией на 2006–2008 годы[138].

В том же 2005 г. Правительством РФ по поручению Президента В. В. Путина и в очень сжатые сроки (а потому без требуемых для таких важных документов научных обоснований и серьезной экспертной проработки) принимаются еще два нормативных правовых акта: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ 19 января 2005 г. № 30[139]) и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452[140]). Этими типовыми регламентами были установлены общие правила взаимодействия и организации деятельности