Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

их коммерческими структурами, уход от олигархической модели взаимоотношений государства и бизнеса, обеспечение «равноудаленности» крупных финансово-промышленных групп от государственной власти[127].

Как представляется, такое узкопредметное видение направлений реформирования исполнительной власти свидетельствовало о желании Владимира Путина решить главную на тот момент тактическую задачу — «развязать себе руки» и получить самостоятельность, избавившись от обременительного статуса «преемника» Ельцина. Лишь после этого у только что избранного нового главы государства появлялась возможность выбора собственной идеологии власти и дальнейших путей развития Российской Федерации.

Новый подход В. В. Путина к государственным преобразованиям (включая и реформирование исполнительной власти) следует связывать с его посланиями Федеральному Собранию 2001 и 2002 гг. Так, в Послании 2001 г. Президент РФ уже говорит о необходимости проведения административной реформы. Нельзя заканчивать «попытки проведения структурных преобразований, — отмечалось в Послании, — …одним лишь написанием концепций и программ. И Правительство, наконец, должно доказать, что такой практики больше не будет»[128].

Таким образом, в 2001 г. фактически была зафиксирована политическая граница между предыдущим этапом административной реформы 1990-х годов и началом ее первого «путинского» этапа. Отсюда можно сделать вывод, что речь, по сути, должна идти о разработке новой концепции административной реформы, а не об очередном этапе проведения «ельцинских» преобразований в сфере государственного управления.

В Послании 2002 г. была заявлена уже очевидная необходимость административной реформы. Наброски идеологии этого нового подхода к реформированию исполнительной власти (но, к сожалению, отнюдь не сама идеология новой концепции административной реформы) были представлены В. В. Путиным тогда тремя обобщенными направлениями:

во-первых, модернизация системы государственного управления в целом, поскольку «сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства»[129]. Между тем прямая обязанность государства — создавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью;

во-вторых, необходимость создания эффективной и четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений, так как действующий порядок государственного управления ориентирован не столько на содержание, сколько на форму;

в-третьих, давно уже назревший критический анализ реализуемых органами исполнительной власти государственных функций с сохранением в их обновленном перечне только необходимых функций. В связи с этим, как отмечалось в Послании, мы должны ускорить подготовку административной реформы, в первую очередь правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но и главным образом функции органов власти, обеспечив сокращение избыточных функций госаппарата[130].

Эти приоритеты реформирования системы государственного управления были развиты и в Послании Президента РФ 2003 г.

В целях реализации положений посланий 2002 и 2003 гг. издается Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» [131], которым были определены следующие важнейшие направления административной реформы в 2003–2004 гг.:

— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

— организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, лишь ближе к середине 2000-х годов новая российская власть реально приступает к административной реформе, и она наконец начинает постепенно оформляться организационно и юридически. Примером последнего стал Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314)[132].

Указом № 314 было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство определялось как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральная служба определялась как федеральный орган исполнительной власти (с правом иметь статус коллегиального органа), осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральное агентство определялось как федеральный орган исполнительной власти (с правом иметь статус коллегиального органа), осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Указом № 314 также были предложены классификация и определения важнейших функций федеральных органов исполнительной власти.

Так, к функциям по принятию нормативных правовых актов было отнесено издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции по контролю и надзору включали: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

К функциям по управлению государственным имуществом было отнесено осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Функции по оказанию государственных услуг состояли в предоставлении федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В результате принятия Указа № 314 было преобразовано 15, образовано (создано) 41, переименовано 3, упразднено 24 федеральных органа исполнительной власти. Таким образом, по итогам административной реформы 2004 г. возникло 76 федеральных органов исполнительной власти: 14 федеральных министерств, 28 федеральных агентств и 34 федеральные службы.

Вскоре после основополагающего Указа № 314 издается Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», которым были внесены дальнейшие изменения в структурирование ФОИВ, в частности, создано четыре и преобразовано шесть федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, была произведена «донастройка» структуры. Кроме того, была введена норма, согласно которой Правительство