Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Часть первая ГК РФ включала следующие разделы:

— раздел 1 «Общие положения гражданского законодательства»;

— раздел 2 «Право собственности и другие вещные права»;

— раздел 3 «Общая часть обязательственного права».

Часть вторая ГК РФ включала нормы обязательственого права и характеристику отдельных видов обязательств (раздел 4).

Первые две части принятого при Б. Н. Ельцине ГК РФ не только закрепили принципиально новые правовые основы рыночных отношений в экономической сфере, но и включили в свой нормативный массив большое количество важных новаций, изменяющих, уточняющих и развивающих многие положения ранее действовавших положений советской теории гражданского права и законодательной практики регулирования имущественных отношений.

На основе и в соответствии с концептуальными положениями нового ГК РФ Государственной Думой параллельно принимается целый ряд новых профильных федеральных законов: об актах гражданского состояния, о регистрации юридических лиц, о регистрации сделок с недвижимостью, об акционерных обществах, о государственных и муниципальных предприятиях, о товариществах пользователей жилыми помещениями, о некоммерческих организациях и многие другие.

Принципами гражданского законодательства постсоветской России были провозглашены: автономия и имущественная самостоятельность субъектов гражданско-правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода предпринимательства, свобода договоров и др. Они нашли свое отражение в новом ГК РФ и иных нормативных правовых актах. ГК РФ кодифицировал нормы о различных видах собственности и их равной защите, установил четкую систему юридических лиц, отказался от плановых договоров, расширил систему отдельных видов обязательств, существенно расширил круг наследников по закону и т. д.

В связи с развитием частного предпринимательства возникла потребность в формировании новых отношений между налогоплательщиками и государством. Принимается ряд законов о налогах с физических лиц, с индивидуальных предпринимателей, о подоходном налоге и налоге на добавленную стоимость с юридических лиц, о плате за землю и др. Еще в 1991 г. был принят Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», который предусматривал учреждение системы органов, призванных осуществлять взимание налогов и контроль за правильностью их уплаты. В 1993 г. Законом РФ «О федеральных органах налоговой полиции» была учреждена налоговая полиция, обязанная не только контролировать правильность уплаты налогов, но и вести предварительное расследование по делам, связанным с правонарушениями в налоговой сфере. Она существовала в качестве самостоятельного ведомства до 2003 г., когда была реорганизована в связи с начатым уже в рамках «путинской» административной реформы очередным преобразованием системы и функций органов исполнительной власти.

Особого внимания заслуживает начавшаяся в середине 1990-х годов реформа российского законодательства об административных правонарушениях, приведшая позднее к его второй кодификации.

Дело в том, что формальное сохранение в условиях постсоветской Российской Федерации действия союзных Основ законодательства об административных правонарушениях и КоАП РСФСР отнюдь не решало автоматически проблемы адаптации их норм к общественным отношениям, которые начали слишком активно преобразовываться после 1991 г. в условиях политических и экономических реформ. Причем система законодательного регулирования административной ответственности оказалась неготовой к столь динамичным и существенным переменам в политике, экономике и сфере внутреннего государственного управления.

В отличие от быстро адаптировавшихся к новым политическим, экономическим и конституционно-правовым условиям гражданского и уголовного видов ответственности, система законодательного регулирования которых уже к середине 1990-х годов пополнилась соответственно первой (1994 г.) и второй (1996 г.) частями Гражданского кодекса Российской Федерации и новым Уголовным кодексом Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[112], с административно-деликтной сферой правового регулирования дело обстояло иначе.

Вместо концентрации усилий на достаточно оперативной разработке проекта нового федерального кодифицированного акта (по аналогии со сферами гражданско-правовой и уголовной ответственности) российские законодатели избрали применительно к системе правового регулирования административной ответственности принципиально иной путь.

Многочисленными вехами на этом пути, с 1991 г. и вплоть до принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) в декабре 2001 г., стали профильные и отраслевые федеральные законы, которые активно принимались в указанный период, наряду с продолжавшими действовать в отношении физических лиц нормами КоАП РСФСР 1984 г., и формировали параллельную законодательную систему мер административной ответственности в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Первым законом, реанимировавшим в российском праве административную ответственность юридических лиц (спустя 30 лет после ее отмены ранее упомянутым Указом Президиума Верховного Совета СССР 1961 г.), стал Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[113], ст. 23 которого вновь установила законодательные основания для наложения административных штрафов на хозяйствующих субъектов.

Ну а хронологически последним из принятых до вступления в силу нового КоАП РФ (2002 г.) законодательным актом, установившим административную ответственность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, стал Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»[114].

Кроме того, в этот период, помимо возобновления практики установления административной ответственности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, за пределами КоАП РСФСР стали появляться и многочисленные нормы различных профильных федеральных законов, санкции которых предусматривали за совершение отдельных правонарушений меры наказания не только для юридических лиц, но и для других субъектов административной ответственности.

В итоге, параллельно с продолжавшим действовать и применяться значительным числом норм Особенной части КоАП РСФСР, в 1990-е годы сформировался автономный массив федеральных норм из 285 новых составов правонарушений, ответственность за которые по различным основаниям для всех субъектов административных деликтов была установлена в совокупности нормами почти 50 принятых за это время профильных и отраслевых законодательных актов Российской Федерации.

Все 1990-е годы изменения и дополнения вносились и в текст продолжавшего действовать КоАП РСФСР, вследствие чего нормативный массив его Особенной части увеличился с 217 изначальных составов административных правонарушений до 291 состава. При этом, правда, более трети статей из действовавшей до 1991 г. редакции Особенной части кодекса в 1990-е годы перестали применяться в силу фактической утраты ими юридической силы.

Помимо этого, новым конституционно-правовым ориентирам, политическим и экономическим реалиям после 1993 г. перестали соответствовать многие идеологизированные общие положения КоАП РСФСР, в связи с чем важнейшие нормы его раздела I также фактически утратили силу.

Нельзя не отметить и то, что в постсоветский период произошли существенные изменения в законодательной регламентации системы и полномочий юрисдикционных органов и порядка производства и применения наказаний по отдельным новым видам административных правонарушений. Причем речь идет о таких субъектах административной юрисдикции и таких правилах применения административных наказаний, которые отсутствовали в процессуальных разделах КоАП РСФСР и существовали автономно от него не только до окончания периода действия «советского» кодекса, но и после принятия нового КоАП РФ.

Это были прежде всего нормы принятой в 1998 г. части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ)[115], установившие юрисдикционные полномочия руководителей налоговых органов по рассмотрению дел о налоговых правонарушениях, а также особый порядок привлечения к административной ответственности за их