Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

не имея достаточной практики и навыков серьезных политических баталий и законопроектной работы, приступили к обсуждению проекта Федеративного договора с главами российских регионов. Причем следует учитывать, что многие из этих руководителей (например, тот же глава Татарстана Ментимир Шаймиев) были не менее амбициозными, чем ельцинские «переговорщики», но гораздо более опытными в прошлом советскими, хозяйственными и партийными функционерами, которые прошли долгий карьерный путь и кадровое «чистилище» в КПСС и советском госаппарате.

В ходе активных, а иногда и яростных дискуссий с главами субъектов Федерации президентская сторона старалась обеспечить включение в текст проекта Федеративного договора гарантирующих единство России политических и юридических механизмов баланса интересов Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения предметов ведения сторон в законодательной сфере. В значительной мере (но не во всем) это тогда сделать удалось, и 31 июня 1992 г. Федеративный договор (илл. 34) был подписан и вступил в силу[100].

По ряду вопросов субъекты Федерации в тот период не захотели идти на компромиссы с федеральной властью, а заставить их это сделать Президент РФ в условиях реальной угрозы уже внутрироссийского «парада суверенитетов» не сумел, в результате чего родилась знаменитая ельцинская конъюнктурно-лукавая фраза: «Берите суверенитета столько, сколько сможете!».

В контексте правового исследования российских государственных реформ после «декабрьской революции» 1991 г. важное и позитивное значение подписания Федеративного договора состояло в следующем. Несмотря на сложный и мучительный переходный период статусных политико-государственных преобразований России (от подчиненного республиканского статуса субъекта-донора бывшего СССР к суверенному государственному федеративному статусу), в правовой сфере (административно-, гражданско-, уголовно-правовой и др.) была сохранена преемственность действия законодательства РСФСР на всей территории Российской Федерации.

В результате — еще до решения этих вопросов в декабре 1993 г. в новой Конституции РФ — был установлен и сохранен приоритет ставших федеральными законов РСФСР (а в ряде отраслей законодательства, где были союзные Основы, — и законов бывшего СССР) над непредсказуемым и неконтролируемым тогда законотворчеством субъектов Федерации в соответствующих сферах.

Правовая реформа. Обеспечив в столь сложный для Российской Федерации период относительное спокойствие и стабильность во взаимоотношениях центральной власти и регионов, Федеративный договор гарантировал возможность начала практической реализации политических, экономических и правовых реформ, в том числе и активизации работы над проектом Конституции РФ, который в рабочей версии был подготовлен к маю 1993 г.

В связи с этим 12 мая 1993 г. Президент РФ издает Указ № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»[101] и распоряжение № 334-рп, которым утверждается состав рабочей комиссии по доработке проекта Основного закона[102]. А уже 20 мая 1993 г. глава государства Указом № 718 созывает Конституционное совещание[103].

Спустя всего десять дней Указом от 31 мая 1993 г. № 790 «О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 1993 г. № 718 „О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации“» Президент РФ определяет список его участников[104], а Указом от 2 июня 1993 г. № 840 утверждает регламент работы Конституционного совещания[105].

Здесь следует напомнить, что параллельно с подготовкой проекта Конституции в рамках Конституционного совещания работа над альтернативным проектом Конституции велась Конституционной комиссией, образованной еще в июне 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР, который встал к 1993 г. в жесткую оппозицию к Президенту РФ. Текст этого проекта, в противовес «президентской» версии конституционного проекта, ориентировался на установление в Российской Федерации парламентско-президентской формы государственного правления с существенно ограниченными полномочиями главы государства[106].

Обсуждение положений проекта нового Основного закона проходило летом 1993 г. в кулуарах и на пленарных заседаниях Конституционного совещания бурно и многословно, свидетельством чему является 12-томное издание его материалов и стенограмм[107] (илл. 35).

К сожалению, профессиональным экспертам и консультантам-юристам (в числе которых был и автор данного исследования), оказывавшим посильную правовую помощь полноправным (в смысле Указа Президента РФ от 31 мая 1993 г. № 790) участникам Конституционного совещания, многие из которых до этого не имели никакой теоретико-правовой подготовки, не удалось убедить их в пагубности избранного метода работы. А он состоял в том, чтобы формулировать нормы будущего Основного закона постсоветской России, руководствуясь только своими личными сиюминутными политическими пристрастиями и антикоммунистической прозападной конъюнктурой того периода.

Это касается, например, крайне спорного положения о приоритете норм международного права над нормами национального права РФ. В итоге навязанная Б. Н. Ельцину его западными «друзьями» и личным окружением норма о доминировании международного права и подчиненном положении российского права осталась в принятом на референдуме тексте Конституции РФ и была отменена только спустя почти 30 лет на всенародном голосовании 2020 г. об изменениях в Основной закон России, инициированных Президентом РФ В. В. Путиным.

Не удалось экспертам и убедить «официальных» авторов проекта Конституции более юридически конкретно сформулировать другие спорные нормы будущего Основного закона постсоветской России. Речь идет, например, о недостаточно научно обоснованных положениях ст. 72 в части разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в законодательной сфере. Поэтому в перечне отнесенных к совместному ведению отраслей законодательства в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, наряду с другими полноценными отраслями права и законодательства (в том числе и административным), так и осталось мифическое «административно-процессуальное» законодательство, которое тогда ограничивалось лишь процессуальными нормами административно-деликтного права в КоАП РСФСР.

Как следствие, практически сразу после референдума о принятии Конституции РФ в декабре 1993 г., учитывая к тому же наличие формальных оснований в виде отсутствия нового КоАП, данное положение ст. 72 Основного закона страны спровоцировало концептуально противоречивое и несогласованное между собой законотворчество в сфере административной ответственности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации[108].

В отечественном правоведении это привело к тому, что многие юристы — политики, парламентарии и профессиональные ученые-административисты, прежде всего «процессуальщики», при полном отсутствии за прошедшие после принятия Конституции РФ годы позитивных и общепризнанных наукой подвижек в теории так называемого единого административного процесса, стали пользоваться данной конституционной нормой ст. 72 для обоснования и активного конъюнктурного продвижения в научной литературе, СМИ и Государственной Думе своих спорных, противоречивых и концептуально сырых теоретических концепций и законодательных предложений.

Вместе с тем в первом комментарии (1994 г.) новой Конституции РФ, написанном преимущественно самими ее авторами — официальными участниками Конституционного совещания, было дано вполне определенное разъяснение и толкование понятий «административное и административно-процессуальное законодательство» в ст. 72. По их словам, «под административным и административно-процессуальным законодательством в данном случае имеется в виду законодательство об административных правонарушениях, порядке производства по делам о них и исполнении постановлений по таким делам». При этом «о правовых нормах, касающихся системы и статуса органов исполнительной