Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Отдельного комментария заслуживает изменение в системе ФОИВ, связанное с возрождением такого вида органа исполнительной власти, как государственный комитет. Это изменение было введено Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 1274).

Пунктом 4 Указа № 1274 было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами государственные комитеты. При этом государственный комитет наделялся статусом федерального органа исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности мог осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусматривало положение об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Таким образом, государственный комитет потенциально мог объединять функции трех существовавших ранее типов федеральных органов исполнительной власти и тем самым изменял логику реформы 2004 г., которая предусматривала четкое разделение функций внутри системы из трех видов ФОИВ. Однако в качестве государственных комитетов недолгое время просуществовали лишь Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (26.09.2007–12.05.2008) и Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи (26.09.2007–12.05.2009), а логика их создания с соответствующим наименованием и быстрая ликвидация так и остались загадкой.

Важной особенностью Указа № 1274 стало установление нормы о том, что федеральные органы исполнительной власти, которым переданы функции преобразуемых ФОИВ, являются правопреемниками по их обязательствам, в том числе возникшим в результате исполнения судебных решений. Данная норма и в дальнейшем находила свое закрепление в аналогичных указах[141].

В последующие несколько лет продолжалась активная «бумажная» деятельность преимущественно самих федеральных органов исполнительной власти по уточнению, перераспределению между собой и выявлению своих избыточных функций. В этой переписке и бесконечных согласованиях были задействованы прежде всего аппарат Правительства РФ и Минэкономразвития России (как основной исполнитель работы по уточнению функций ФОИВ), а также все остальные федеральные министерства, службы и агентства.

В итоге уже после истечения в 2010 г. даже продленных сроков реализации Концепции административной реформы 2005 г. появился наконец внесенный председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым и подводящий этапную черту под этой работой Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[142].

Реформа государственной службы. По итогам пятилетней практики применения «табели о рангах» Бориса Ельцина и Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. Президент РФ своим решением от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

В документе отмечалось, что современное состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется наличием ряда проблем. Это:

— отсутствие целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;

— наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;

— недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;

— снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;

— слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;

— непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;

— низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;

— несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;

— отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;

— информационная закрытость деятельности органов государственной власти;

— неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.

Целями реформирования государственной службы были названы кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Отмечалось, что необходимо сформировать профессиональную государственную службу, в которой служебная деятельность государственных служащих подчинена ясным правилам, способствующим эффективному функционированию государственного аппарата в целом и исключающим возможность использования служебного положения в личных целях. Должностной рост государственных служащих должен был происходить на основе профессиональных заслуг и достоинств.

В 2002 г. президентским указом В. В. Путина была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», предусматривающая реализацию комплекса мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ российской государственной службы. В 2005 г. срок действия программы был продлен на 2006–2007 гг.

30 июня 2002 г. В. В. Путин подписал Указ № 672 «О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации», которым была увеличена заработная плата названным категориям государственных служащих.

В рамках программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, заложил предпосылки для создания единой системы государственной службы, включающей гражданскую, правоохранительную, военную, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.

Что же касается введенной первым Президентом РФ классификации по рангам должностей государственных служащих, то она действовала до 2005 г. Ельцинская «табель о рангах» была частично откорректирована Указом уже Президента РФ Владимира Путина от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим». Этим указом термин «должности государственных служащих» был заменен термином «должности государственной гражданской службы», а также были внесены изменения в наименования 3, 4 и 5-й групп государственных должностей. Ранее присвоенные квалификационные разряды приравнивались по этому указу к соответствующим классным чинам государственной гражданской службы Российской Федерации.

Судебно-правовая реформа. В первый же год нахождения в должности Президента РФ Владимир Путин инициировал судебную реформу и создание для ее подготовки рабочей группы. Уже в 2001 г. первый этап реформы завершился принятием ряда важных законов в сфере организации судебной системы. Это:

— Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. № 5-ФКЗ «О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон „О судебной системе Российской Федерации“» (в который позднее в рассматриваемый период вносились изменения также в 2003 и 2005 гг.);

— Федеральные конституционные законы от 8 февраля 2001 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон „О Конституционном Суде Российской