Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

«меньшинство» рабочей группы настаивало на реальном определении и разграничении в проекте КоАП РФ предметов ведения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, что предполагало «разведение» на разные уровни компетенции (по аналогии с союзными Основами и республиканскими кодексами) регламентации вопросов административной ответственности и категорий составов проступков на основании четких критериев и признаков, требовавших тогда прояснения и определения.

К сожалению, в тот период эта вполне здравая и обоснованная позиция не была воспринята формальным большинством разработчиков проекта КоАП[143]. Отказ от модели кодекса с конкретным и предметным разграничением полномочий Федерации и ее субъектов в области административно-деликтного регулирования был признан Государственно-правовым управлением Президента РФ неразумным, юридически ущербным и бесперспективным, следствием чего стал отзыв представителей Администрации Президента РФ из рабочей группы.

Что же касается общеконцептуальных положений итогового на тот момент проекта нового КоАП РФ, то чуть ли не единственным бесспорно позитивным решением рабочей группы по его Общей части стало сохранение (правда, с минимальными содержательными и редакционными коррективами, учитывавшими новые конституционно-правовые реалии) важнейших теоретических положений раздела I и Общей части раздела II из текста КоАП РСФСР, сведенных в единую Общую часть проекта нового кодекса. Естественно, уже без воспроизведения норм ст. 3–6 КоАП РСФСР, где, напомним, в 1984 г. были четко разграничены профильные полномочия СССР, РСФСР, а также представительных органов власти автономных республик, краев и областей в формировании законодательства об административных правонарушениях.

В результате проект КоАП РФ был внесен в Государственную Думу с концептуальными положениями ст. 1.3 Общей части, которые, по сути, не учитывали положений п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, т. е. не определяли критерии разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения в области законодательства об административных правонарушениях.

Однако отнюдь не этот общетеоретический недостаток трактовки в проекте КоАП РФ конституционного положения ст. 72 о разграничении административно-правовых предметов ведения законодательных органов разных уровней (которое, как мы отметили выше, критиковалось рядом теоретиков административного права) стал главным поводом для наложения Президентом РФ вето на принятую в декабре 2000 г. в третьем чтении редакцию КоАП РФ[144]. (Она была направлена Государственной Думой на подпись главе государства после отклонения кодекса Советом Федерации и отказа нижней палаты федерального парламента сформировать согласительную комиссию.) Оснований для отказа Президента РФ В. В. Путина подписать принятую депутатами версию нового российского кодекса об административных правонарушениях и без этого оказалось слишком много.

Во-первых, в вето обращалось внимание на несоответствие положений ч. 1 ст. 1.1 и ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ содержанию его Особенной части, где отсутствовали составы целого ряда административных правонарушений, предусмотренные гл. 16 НК РФ, а также законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности, валютном контроле, естественных монополиях, биржах и биржевой деятельности и т. д.

Во-вторых, концептуальным недостатком Общей части КоАП РФ было названо отсутствие в ст. 2.10 критериев виновности юридических лиц, что противоречило положениям ч. 1 ст. 1.5 и ч. 1 ст. 2.1. В связи с этим отмечалась также неприменимость к юридическим лицам как субъектам административных правонарушений положений ст. 3.1, 4.2 и 4.3 той же Общей части кодекса.

В-третьих, были высказаны претензии к положениям ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц», в том числе к ее абстрактной по форме отсылочной норме, исключающей административную ответственность сотрудников органов внутренних дел, таможенных и налоговых органов без конкретных критериев и видов их проступков и при отсутствии в действующих дисциплинарных уставах материальных составов соответствующих административных правонарушений.

В-четвертых, критиковались положения ст. 3.2, 3.3, 3.6 и 3.7 Общей части КоАП РФ, в которых было допущено смешение понятий «объект» и «предмет» административного правонарушения.

В-пятых, критике подверглась ст. 3.11, которой было введено наказание в виде дисквалификации, распространенной, в нарушение положений ГК РФ, на индивидуальных предпринимателей и членов советов директоров (наблюдательных советов) акционерных обществ. Отмечалось также неоправданное завышение до пяти лет максимального срока дисквалификации, что полностью совпадало с размерами аналогичных уголовных санкций ст. 47 УК РФ.

Ряд существенных замечаний был высказан в вето Президента РФ и по содержанию Особенной части КоАП РФ.

Так, вопреки положениям ст. 3.5 Общей части, закрепившим размеры административных штрафов за конкретные правонарушения, в нескольких статьях Особенной части были произвольно установлены повышенные размеры штрафных санкций.

В вето также оспаривались восемь составов правонарушений в гл. 6, 19 и 20 Особенной части КоАП РФ, которые содержали санкции в виде административного ареста по основаниям, не предусмотренным исчерпывающим перечнем случаев временного ограничения свободы, содержащимся в п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Претензии были высказаны Президентом РФ и к ряду статей гл. 23 о субъектах административной юрисдикции и статей процессуальных разделов КоАП РФ.

Противоречащими ч. 2 ст. 45 Конституции РФ были названы положения ст. 25.5, предусматривающие допуск к участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника или представителя только адвоката или иного лица, имеющего высшее юридическое образование.

Помимо отмеченных в вето Президента РФ, в проекте имелись и другие концептуальные недостатки, так и оставшиеся в окончательной редакции КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ, принятого после доработки его текста с учетом значительной части замечаний и претензий главы государства.

Появление нового кодекса, при всех его недостатках, стало знаменательной вехой в истории развития отечественного административно-деликтного права. Тем самым завершился десятилетний процесс неконтролируемой трансформации профильного законодательства, систематизированного в начале 1980-х годов, в «декодифицированную» массу разрозненных норм — в худших традициях первоначального советского периода бессистемного и произвольного нормотворчества в этой сфере.

Безусловно положительный общий эффект от принятия и вступления в силу КоАП РФ состоял в том, что наконец-то был унифицирован и оформлен на адекватной конституционно-правовым реалиям кодифицированной основе важный подотраслевой блок материальных и процессуальных норм об административной ответственности в рамках современной системы российского административного законодательства, что подтвердило законность существования самостоятельной подотрасли административно-деликтного права[145].

3.3. Реформы Д. А. Медведева

(2008–2012)

Весной 2008 г. бывший руководитель Администрации Президента РФ Дмитрий Медведев (илл. 38) успешно выиграл выборы и стал третьим в постсоветский период Президентом РФ.

Главным событием первых месяцев правления Д. А. Медведева стал военный конфликт России с Грузией в августе 2008 г., названный «пятидневной войной». Защита Южной Осетии и российских миротворцев от внезапного нападения подготовленных США грузинских войск стала первой за последние 40 лет[146] акцией российской армии на территории другого государства. После признания независимости Абхазии и Южной Осетии Российская Федерация установила с ними дипломатические отношения, получив на южных границах своей территории двух достаточно надежных союзников. «Коллективный Запад»