Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Другая группа критиков подчеркивала отсутствие демократических реформ как главную причину экономических трудностей в странах с переходными режимами вообще и конкретно в России{347}. Например, в докладе Национального демократического института Госдепартаменту в декабре 1994 года отмечалось: «Экономическое развитие без политической свободы является противоречием и в конечном счете обречено на провал. Демократическая политическая система и свободная рыночная экономика являются двумя сторонами одного и того же процесса, зависящими друг от друга»{348}. В ретроспективе опыт реформ в посткоммунистических странах показывает, что те, кто более быстро идет по пути демократизации, показывают лучшие результаты в экономике{349}. Однако решения относительно последовательности проведения реформ должны были приниматься тогда, когда этого опыта еще не было. Общее мнение в 1993 году было как раз противоположным — считалось, что демократизация затруднит проведение экономической реформы. К тому же в январе 1993 года эта критика не звучала столь четко, а сторонники такого подхода еще не вошли во внутренний круг администрации Клинтона, определявший политику в области иностранной помощи[77]. Советники Клинтона считали, что демократическая консолидация в России имела важное значение для национальной безопасности США{350}, что экономическая реформа будет способствовать консолидации демократических сил, а не наоборот.

Таким образом, отдавая приоритет экономике, все полагались на «настоящих экономистов» — Саммерса и Липтона, и в центре внимания было здоровье макроэкономики.

В риторическом плане администрация Клинтона была за продвижение демократии в России. Однако американская риторика не подкреплялась американскими долларами. Например, в 1993 году на встрече в Ванкувере США и Россия создали совместную Комиссию по проблемам конверсии, окружающей среды и торговли, но аналогичной рабочей группы по проблемам политической реформы создано не было. Управление международного развития совместно с Национальным фондом за демократию финансировали деятельность в России Международного республиканского института, Национального демократического института и Института свободных профсоюзов, Центра международного частного предпринимательства. AMP поддерживало программы демократической помощи, осуществлявшиеся через его организации АВ A-CEELI и ARD-CHECCHI, а также Международным фондом избирательных систем, агентством «Интер-ньюз», Фондом Евразии и рядом других неправительственных организаций{351}. Эти группы вели работу по формированию политических партий, ассоциаций бизнеса, профсоюзов, гражданских организаций, по продвижению избирательной реформы, созданию правового режима и независимой прессы. Бюджеты этих организаций были всего лишь бледной тенью того, что шло на «техническую помощь» в области экономики. На пике программ финансовой помощи в 1994 финансовом году, когда Россия получила 1,6 млрд. долл. в рамках Закона «О поддержке свободы…», только 99,5 млн. долл. предназначались на поддержку политических реформ. Помощь администрации Клинтона к моменту последнего бюджета экономической помощи России на развитие демократии в рамках того же Закона несколько расширилась — на 16,1 млн. долл. Эта цифра составляла всего лишь 2% от общего объема американской помощи России в 2001 году{352}.

Учитывая энергичную риторику высших представителей американской администрации по поводу важности демократических преобразований в России, относительно малые ассигнования на помощь развитию этой демократии представляются примечательными. Поддержка демократических реформ — трудный и плохо понимаемый процесс, заставляющий одних утверждать, что США вообще не должны с этим связываться. Такой подход заметно контрастировал с хорошо понятной программой достижения экономической стабилизации. Западные чиновники, как американцы, так и европейцы, вообще трудно представляют себе, как надо эффективно продвигать демократию за рубежом{353}. Другие предостерегали, что поддержка демократии — слишком деликатный процесс. Но тогда почему поддержка идеи свободных выборов является политически более острой проблемой, чем советы о том, как перераспределять собственность?

Третий и, пожалуй, самый убедительный аргумент связан с уже обсуждавшимся приматом экономической реформы. Если американцы будут слишком энергично двигать демократические реформы, они могут осложнить достижение своих целей в преобразовании российской экономики.

Четвертый, часто употреблявшийся представителями администрации Клинтона аргумент сводился к тому, что помощь демократии не требует таких больших затрат и обходится дешевле, чем помощь в экономике. Брайан Этвуд поясняет: «Программы поддержки демократии не требуют больших затрат. Даже если речь идет о проведении успешной избирательной кампании, может потребоваться 15-20 млн. долл. на оборудование и обеспечение процесса голосования, а это не такие большие деньги»{354}.

Скудным американским ассигнованиям на помощь российской демократии соответствовало и недостаточное внимание, уделявшееся российской государственной реформе. Рынок для своего успешного развития нуждался в государстве, которое защищало бы его, но помощь США в реконструкции российского государственного аппарата была минимальной. AMP финансировало некоторые проекты, направленные на создание режима правового государства, но в начале 90-х годов эти программы были малоэффективны{355}. Программ, направленных на сокращение государственного аппарата, считавшихся многими иностранными аналитиками приоритетными, просто не существовало{356}. Были некоторые мелкие проекты по оказанию технической помощи в плане проведения реформ местного самоуправления, но они составляли лишь часть общего пакета помощи. Например, Фонд Евразии вел некоторую работу в этом направлении, но из его общего годового бюджета в 20 млн. долл. только 23% было выделено на обеспечение реформ местного самоуправления{357}.

Россия и другие новые независимые государства

В первые годы осуществления программ помощи новым независимым государствам основной объем американской помощи направлялся в Россию. В 1994 году, когда программы достигли своего пика, в регион было направлено 2,5 млрд. долл., причем на долю России пришлось 65% всех ассигнований. Отчасти это отражало стратегический расчет. Если России удастся успешно перейти к рынку и демократии, то у остальных стран, возникших на постсоветском пространстве, будет больше шансов последовать ее примеру. Если же Россия потерпит фиаско, ни одной из них не удастся создать у себя рыночные и демократические институты. Россия продолжала оставаться ключевым звеном региона. Экономический рост ее благотворно скажется на всех этих странах, в то время как экономический застой даст цепную реакцию по всей территории бывшего Советского Союза.

Однако к 1995 году размер «пирога» помощи сократился до 850 млн. долл., и доля России в нем тоже сократилась до 45%{358}. В 1995 году заместитель госсекретаря Тэлботт (он получил повышение с должности посла по особым поручениям) сообщал, что Соединенные Штаты проводят целенаправленное перераспределение помощи в пользу других республик бывшего Советского Союза, и предсказывал, что около 2/3 всех ассигнований по Закону «О поддержке свободы…» будет направлено в остальные 11 государств СНГ.{359} Отчасти это перераспределение помощи в пользу «нерусских» республик диктовалось стратегическими соображениями укрепления безопасности и независимости Украины и Узбекистана и развития отношений с нефтедобывающими государствами Каспийского региона{360}. В этом же плане оказывалось определенное давление со стороны Конгресса. К 1997 году Украина оказалась самым крупным получателем американской помощи в регионе, занимая третье место после Египта и Израиля в общем перечне получателей американской помощи в мире. Армения стала самым крупным получателем помощи в пересчете на душу населения, в то время как ее заклятому врагу Азербайджану вообще было отказано в помощи в соответствии с пунктом 907 Закона «О поддержке свободы…»[78]. Это распределение не было связано с какими-то стратегическими расчетами, но отражало расстановку внутриполитических сил в США, в первую очередь преференций армянской общины в значимой Калифорнии. К 1998 году Россия получала только 17% ассигнований, выделенных на помощь новым независимым государствам{361}. (В конце концов в Америке нет российского лобби, в отличие от существующих там лобби государств Балтии, Украины и Армении.)