Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

В то же время те, кто занимался экономическими преобразованиями в России, старались добиться расширения помощи в деле экономической стабилизации и осуществления программы приватизации. Эти экономисты считали, что, если Россия получит крепкую экономику, ее правительство сможет самостоятельно финансировать свою программу ядерного разоружения. Более того, если Россия сможет дополнить крепкую экономику демократической системой правления и полностью интегрироваться в западное демократическое сообщество, Соединенным Штатам не надо будет беспокоиться, сколько у России останется ядерного оружия. Те же, кто был больше заинтересован в российских внутренних преобразованиях, считали, что баланс помощи был слишком явно смещен в пользу программ безопасности. Преемник Тэлботта на посту посла по особым поручениям для новых независимых государств, впоследствии посол США в России Джеймс Коллинз отмечает: «В 90-х годах нам так и не удалось оторваться от старой круговой диаграммы времен «холодной войны». Основные денежные средства, основные программы и основные усилия направлялись на обеспечение безопасности, остальные не могли за этим угнаться. Если говорить об упущенных возможностях, то я всегда считал одной из важных упущенных возможностей в 90-е годы… то, что нам не удалось лучше сбалансировать эту круговую диаграмму расходов. Я бы сказал, что почти все — около 80% — было направлено на безопасность; на программу Нанна-Лугара, программы Министерства энергетики — лишь в некоторых аспектах»{327}.

Однако выделяемые в качестве помощи России денежные суммы не могли свободно перебрасываться даже при администрации Клинтона. Поскольку средства на программу Нанна-Лугара шли из бюджета Министерства обороны, чиновники в Министерстве финансов или Агентстве международного развития не могли по своему усмотрению направлять их на другие цели. Программы по линии Министерства обороны в финансовом отношении реализовывались независимо от других программ помощи. Даже координатор американской помощи новым независимым государствам в Госдепартаменте, в обязанности которого входили контроль и координация всей помощи России, фактически мало что контролировал, не говоря уже о том, чтобы оказывать какое-то влияние на эти программы{328}.

Помощь демократии: третья и самая слабая опора

Программа совместного снижения угроз была инициирована администрацией Буша и получила дальнейшее развитие при Клинтоне. В центре внимания также оставалась продовольственная помощь России. Гуманитарная катастрофа, которую в 1992 году предсказывали бывшему Советскому Союзу с обложек американских еженедельных журналов, так и не произошла. Однако сформировавшееся в Конгрессе США могущественное аграрное лобби позаботилось о том, чтобы эти программы не сокращались, несмотря на поступавшую информацию о коррупции, бесхозяйственности и вообще отсутствии потребности в ней. Даже в 1993 году на встрече в верхах в Ванкувере почти половина всех средств, выделенных в помощь России, предназначалась для обеспечения поставок продовольствия. Из общей суммы в 1,6 млрд. долл. двусторонней помощи, выделенной России, 194 млн. долл. ушло на оплату безвозмездных поставок, 700 млн. — предоставлено в виде связанных кредитов на закупку продовольствия. На этом фоне определенным контрастом выглядит то, что администрация Клинтона на этой же встрече в Ванкувере выделила дополнительно 148,4 млн. долл. на развитие частного сектора и только 48 млн. долл. — на поддержку демократии. Почти десятилетие спустя бюджет помощи все еще предусматривал 60,5 млн. долл. на продовольствие по линии Министерства сельского хозяйства США, то есть в четыре раза меньше того, что Управление международного развития выделило в тот же год на поддержку демократии{329}.

Несмотря на глубокую вовлеченность новой команды Клинтона в вопросы уменьшения стратегической угрозы и предоставления продовольственной помощи России, у нее была возможность принимать некоторые стратегические решения в плане расстановки акцентов в отношении экономической и политической помощи. В период администрации Буша средства, выделявшиеся на оказание помощи России, были невелики, а стратегия их распределения определена весьма нечетко. Руководитель Управления международного развития в тот период Брайан Этвуд вспоминает: «Если взять начальный период, когда мы только пришли к власти, эта программа была абсолютно неорганизованна; все было в руках Дика Армитийджа из Госдепартамента. Он вел себя, как ребенок в кондитерской лавке, бросал деньги в разные стороны, надеясь, что из этого что-нибудь да выйдет. Никакой стратегии не было, а в AMP многие просто не хотели связываться с этой программой»{330}. Однако по мере того, как ассигнования на помощь росли, новой команде приходилось определять приоритеты.

Начиная с 6 февраля 1993 г., когда состоялось первое заседание руководителей администрации, эта группа в течение трех месяцев занималась разработкой общей стратегии в отношении России и других новых независимых государств. В работе группы участвовали: Клинтон, советник по национальной безопасности Энтони Лэйк, его заместитель Самуэль Бергер, вице-президент Гор со своим советником по национальной безопасности Леоном Фертом, ответственные сотрудники аппарата СНБ по данному региону Тоби Гати и Николас Берне, посол по особым поручениям для стран ННГ Строуб Тэлботт и советник президента Джордж Стефанопулос{331}.

На этой ранней стадии у представителей Министерства финансов и СНБ были различные приоритеты, а Госдепартамент, несмотря на высокий статус Тэлботта, не играл особой роли в этой сфере в силу того, что тот (по его собственному признанию) не имел опыта в вопросах экономики. В период своего пребывания в должности он фокусировался на таких традиционных стратегических проблемах, как американо-российские отношения, которые стали темой многих книг, написанных им в более ранний период его карьеры. Многие бывшие деятели администрации Клинтона отмечают, что Тэлботт не занимался техническими аспектами приватизации, стабилизации или социальных реформ. Брайан Этвуд вспоминает: «Эти вопросы нагоняли на него скуку. Он — блестящий аналитик, репортер и писатель. Я видел [его] некоторые личные заметки после возвращения из поездок, там все было очень четко. Но в экономике он был слаб. Госсекретарь Уоррен Кристофер и представитель США при ООН Мадлен Олбрайт также отмечали, что Тэлботт не уделял внимания экономике»{332}.[68]

Была ли разработка программ помощи технической проблемой, которой должны были заниматься специалисты, а не высокопоставленные деятели политического направления? Вспомним, что последняя грандиозная программа помощи Европе была названа не по имени заместителя или помощника госсекретаря. Все помнят ее как «план Маршалла» в честь госсекретаря, который огласил ее и наблюдал за ее реализацией. Оглядываясь назад, бывший исполняющий обязанности российского премьер-министра Егор Гайдар отмечает, что отсутствие на этом поле крупной политической фигуры имело отрицательные последствия: «Я не думаю, что лидеры основных западных держав не понимали масштаба стоящей перед ними задачи. Проблема, на мой взгляд, заключалась в том, что не было лидера, способного выполнить ту организующую и координирующую роль, которую сыграли в послевоенном восстановлении Европы Гарри Трумэн и Джордж Маршалл»{333}.

И вот вместо плана Кристофера или плана Клинтона Россия получила план Саммерса-Липтона. В первые годы именно Саммерс и Липтон предложили администрации Клинтона основные принципы организации помощи России. Это им удалось главным образом потому, что у них были теоретически обоснованный план реформ и четкое представление об инструментарии, необходимом для его воплощения в жизнь. У тех же, кого интересовала демократизация, не было ни вразумительного плана, ни инструментов. Эти два новых чиновника Министерства финансов считали, что осуществление экономических реформ создаст лучшие условия для реформ в политической сфере. Вспоминает Липтон: «Мы считали, что Америка должна была четко обозначить свою поддержку реформ в России.

Мы исходили из того, что американская поддержка реформ в глазах Ельцина, в глазах элиты и общественности в целом поможет тем, кто хотел провести эти реформы»{334}. Если Россия не сможет стабилизировать свою экономику, то у демократии не будет никаких шансов. Саммерс и Липтон разработали комплексный план достижения стабилизации, которая, в свою очередь, должна была создать благоприятный контекст для других реформ на микроэкономическом уровне и для политических перемен.