Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Помощь российским реформаторам (и тем, кто говорил о реформах)

Принимая решения об оказании помощи России в сфере микро- или макроэкономики, представители администрации Клинтона старались выявить в российском правительстве лиц, наиболее тесно связанных с реформами. Учитывая нестабильность российских институтов в тот период, те, кто занимался вопросами американской помощи России, уже на раннем этапе приняли решение поддерживать конкретных лиц, выступавших за реформы, полагая, что без реформаторов не может быть реформ. На самом высшем уровне эта стратегия предусматривала поддержку Бориса Ельцина. На протяжении всего бурного периода 1992-1993 годов, когда правила политической игры в России выглядели неопределенно и прочность власти Ельцина оставляла желать лучшего, правительство США пыталось использовать обещания помощи как средство сохранения у власти Ельцина и его команды{289}.

Сначала Буш выступил с большой речью об оказании помощи, а в апреле 1992 года, во время бурной шестой сессии Съезда народных депутатов, когда Егор Гайдар, в то время заместитель премьера по экономике, боролся за политическое выживание, МВФ объявил о своей первой программе помощи России. В сентябре 1993 года, в разгар противостояния Ельцина с российским парламентом, Клинтон подписал закон о предоставлении России и другим новым независимым государствам помощи в размере 2,5 млрд. долл. Тем самым американский президент недвусмысленно дал понять, что помощь шла на ту сторону баррикады, на которой находился Ельцин. Российский президент тоже играл в эту игру, призывая западные правительства весной 1993 года оказать ему помощь, «пока еще не поздно»{290}. В ответ Руслан Хасбулатов, спикер Съезда народных депутатов и в то время главный противник Ельцина, потребовал от правительств стран Запада, в первую очередь Соединенных Штатов, прекратить вмешательство во внутренние дела России{291}. Западные критики Клинтона отмечали, что он слишком явно связал себя с одной личностью, а не с политикой. Однако на протяжении нескольких периодов обострения обстановки творцы американской внешней политики продолжали придерживаться этого курса.

Помимо поддержки самого Ельцина, представители американской администрации оказывали особую помощь тем деятелям российского правительства, которых они считали реформаторами. В этом плане наиболее предпочтительным партнером американских программ помощи был Анатолий Чубайс, сначала как глава Госкомимущества, а потом как первый заместитель премьера. Задолго до прихода к власти Клинтона и открытия представительства AMP в Москве Чубайс при финансовой поддержке Фонда Форда создал вместе со своими американскими партнерами Андреем Шлейфером и Джонатаном Хэем весьма эффективную программу технической помощи. Российский эмигрант, специалист по микроэкономике из Гарварда, Андрей Шлейфер снабжал Чубайса идеями для первой программы приватизации, а молодой юрист Хэй, работая непосредственно в аппарате Госкомимущества, являлся главным каналом доведения этих идей до российской бюрократии.

Вопреки распространенным представлениям, Россия никогда не принимала американскую модель приватизации. Шлейфер, Чубайс и их единомышленники выступали за такую программу приватизации, при которой большая часть собственности приватизируемых предприятий перешла бы в руки «внешних» субъектов, поскольку только эти «внешние» собственники могут реально дисциплинировать менеджеров предприятий и заставить их «выполнять доверенную им миссию максимального увеличения доходов акционеров»{292}. Эта схема в дальнейшем была узаконена как первый вариант программы приватизации 1992 года. Съезд народных депутатов выступал за другой вариант, согласно которому работники предприятий (и в первую очередь директорский состав) получат основную долю собственности. Это было названо вторым вариантом приватизации в той же программе 1992 года. Три четверти из 100 тыс. приватизированных в 1992-1994 годах предприятий избрали второй вариант, а не более американизированную модель собственности{293}. Таким образом, в одной из, пожалуй, наиболее важных программ экономической реформы на этом раннем этапе к американским советам не прислушались. Тем не менее, по другим аспектам приватизации, как, например, о предпочтительности бесплатной передачи собственности перед продажей, необходимости проведения приватизации в максимально сжатые сроки, влияние американцев было заметно[64]. Общая идеология, щедрая финансовая поддержка со стороны Фонда Форда и тесные личные взаимоотношения между Чубайсом и его заместителями Дмитрием Васильевым и Максимом Бойко, с одной стороны, и Шлейфером и Хэем — с другой, привели к тому, что Госкомимущество воплотил в жизнь самую успешную программу «технической помощи» в России того периода[65].

Когда Агентство международного развития начало в конце концов осуществлять свои программы в России (и заменило Фонд Форда в качестве ведущего источника финансирования Госкомимущества), оно попыталось повторить успех ГКИ, делая ставку на то, что поддержка конкретных реформаторов воплощает наилучшую стратегию поддержки реформ. Если Чубайс поддерживал какое-то предложение, то оно щедро финансировалось при минимальном контроле или вообще без такового. Годы спустя некоторые наблюдатели подвергли AMP резкой критике за поддержку Чубайса{294}. Однако в ретроспективе представители администрации Клинтона продолжали защищать стратегию выявления реформаторов и их поддержки. Говорит Брайан Этвуд: «Экономическая политика в национальном масштабе проводилась практически одним человеком и его коллегами. Если бы у вас не было с ним контакта, вы не смогли бы в такой степени влиять на его мышление, как это имело место в действительности»{295}. Координатор Госдепартамента Ричард Морнингстар к этому добавляет: «Считали ли мы, что с Чубайсом можно было работать? Несомненно. Он был нашей лучшей надеждой, тем человеком, через которого можно было осуществить перемены, к которым мы стремились. Это был не вопрос поддержки его как личности. Речь шла о поддержке того, чего он и другие пытались добиться. При всем моем критическом отношении к некоторым программам я в этом не усомнюсь ни на минуту. Выпали определенные карты — а он выглядел как серьезный козырь, — и мы постарались извлечь из этого максимум»{296}.

На пике операций AMP в России американские специалисты работали практически во всех российских правительственных учреждениях, имевших отношение к экономической реформе. В бюрократии тесные личные отношения с реформатором были ключом к успеху. Например, Министерство финансов, возглавляемое радикальным реформатором Борисом Фёдоровым, считалось перспективным объектом приложения помощи, в то время как Министерство сельского хозяйства — бюрократия, в которой реформатор не выделялся, — считалось в этом плане менее перспективным и менее приоритетным{297}.

Эта стратегическая установка на оказание помощи реформаторам не вызывала особых споров в руководстве администрации Клинтона.

Например, в Госдепартаменте те, кто более скептически и с осторожностью относился к России, такие как руководитель аппарата госсекретаря Уоррена Кристофера Томас Донилон и руководитель аппарата планирования политики Джеймс Стейнберг, старались уделять больше внимания политике в сфере безопасности, например Боснии и расширению НАТО, а не экономическим вопросам. Как отмечает Стейнберг, «никто не считал это дело безнадежным и что там никогда не будет демократии. Люди считали это возможным. Может, были различные оценки, сколько это займет времени. Но в вопросе о том, что нам надо постараться ускорить этот процесс, разногласий не было. Был также полный консенсус, что разрыв с прошлым должен быть по возможности необратимым»{298}. На более низких ступеньках бюрократической лестницы и в посольстве США в Москве некоторые выражали сомнение в целесообразности сосредоточения внимания только на реформаторах, особенно когда содержание их реформ вызывало вопросы{299}. Однако на высоком уровне эта стратегия не вызывала сомнений, поскольку работа с нереформаторами или работа с теми, кто не обнаруживал приверженности к демократии и рынку, не проявлял прозападных настроений, явно не отвечала интересам национальной безопасности США.

В долгосрочном же плане политика поддержки реформаторов сталкивалась с трудностями, поскольку сами они едва удерживались у власти. Гайдар ушел в отставку еще до того, как Клинтон пришел в Белый дом. Чубайс оставался в Госкомимуществе, Фёдоров — в Минфине и еще некоторое количество деятелей меньшего калибра оставалось на правительственной службе в течение 1993 года. Их позиции на какое-то время укрепились осенью 1993 года, когда Гайдар вернулся в правительство в качестве министра экономики. Однако вскоре после парламентских выборов 1993 года Гайдар и Фёдоров были вынуждены уйти в отставку, оставив Чубайса единственным видным реформатором в правительстве. В знак солидарности с Гайдаром экономисты Сакс и Аслунд тоже ушли со своих постов западных советников российского правительства{300}. Это поставило администрацию Клинтона перед дилеммой: стоит ли пытаться начинать работать с Виктором Черномырдиным и другими деятелями, чья приверженность делу реформ вызывала сомнения, или надо подождать, пока реформаторы вернутся к власти? Творцы политики, пребывание которых в коридорах власти ограничено конкретным сроком, не отличаются терпеливостью, и команда Клинтона не была исключением. Вице-президент Альберт Гор постепенно установил тесные личные отношения с Черномырдиным, что превратило вице-президента и его аппарат в прочерномырдинское лобби в администрации.