Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

2004[53] …… 576 — 73

И все же 2,5 млрд. долл. — мало или много? Сторонники помощи говорят — мало. В 1985 году гарвардский экономист Джефри Сакс писал: «Да, Клинтон предоставил больше помощи, чем Буш, но все равно слишком мало, чтобы это имело последствия»{261}. Однако для тех, кто боролся за поддержку мер в Конгрессе, это было огромным достижением и радикальным шагом вперед по сравнению с тем, чего удалось добиться администрации Буша{262}. Учитывая слабость американской экономики в тот период, это был максимум, на который можно было надеяться. В конце концов американское общество обращалось к своим внутренним проблемам, и ему можно простить мнение, что с окончанием «холодной войны» Америку больше не должны волновать события в России. Клинтон был готов поставить на карту свою политическую репутацию, доказывая Конгрессу и американскому народу необходимость больших жертв с целью поддержки внутренних реформ в России. Но это он мог позволить себе только однажды, в первый год своего президентства.

Решение Клинтона заключить «стратегический альянс с российскими реформами» (как он назвал это в своем выступлении 1 апреля 1993 г.) означало не только изменение объема предоставляемой России помощи, но и принципиальное изменение подхода американской администрации к поддержке российских внутренних реформ. Клинтон объявил о стратегическом союзе не с Россией, а с российскими реформами. Чтобы подчеркнуть новый характер отношений с Россией, которые он намерен был строить, Клинтон создал в Госдепартаменте новый пост специального советника госсекретаря и посла по особым поручениям для новых независимых государств. Назначение на этот пост Строуба Тэлботта еще больше подчеркнуло его значение. Тэлботт вспоминает: «Было много споров о том, должен ли новый специальный советник, как другие помощники госсекретаря, подчиняться заместителю госсекретаря по политическим вопросам. Я категорически настаивал на прямом подчинении госсекретарю, и именно такое решение было принято». Но дело этим не ограничивалось. Советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк высоко ценил знание Тэлботтом России и его отношения с президентом, что фактически делало Тэлботта ключевой фигурой политики США в отношении России. Госсекретарь Уоррен Кристофер также понимал важность прямого контакта Тэлботта с президентом и влияние этого фактора на выработку политики Клинтона в отношении России[54]. Координатор по вопросам американской помощи новым независимым государствам — институт, созданный в соответствии с Законом «О поддержке свободы…», тоже подчинялся Тэлботту. (Впоследствии Тэлботт поднял статус координатора, добавив ему титул «специального помощника президента и госсекретаря по вопросам помощи новым независимым государствам» в ранге посла, но координатор знал, что в практическом плане его начальником оставался Тэлботт.){263}

Микроэкономика и двусторонняя помощь

Если в задачу Госдепартамента входила координация двусторонней экономической помощи России, то Агентство международного развития (AMP) взяло на себя главную ответственность за направление средств конкретным операторам, которые эту помощь практически предоставляли. Американская помощь Советскому Союзу, а потом России быстро выросла с нулевой отметки в 1990 году до 400 млн. долл. в 1991 году и достигла своего пика 1,6 млрд. долл. в 1994 году. В центре внимания AMP были проекты, связанные с «технической помощью» и подготовкой кадров. AMP заключило контракты с частными американскими компаниями и бесприбыльными организациями, которые должны были предоставить российским партнерам информацию, опыт и оказать другую помощь в осуществлении реформ. Само агентство практически никогда не оказывало прямой помощи российским представителям или организациям. Например, AMP заключило контракт с Гарвардским институтом международного развития с целью оказания «технической помощи» российскому Госкомимуществу в плане подготовки и реализации программы приватизации. Агентство привлекло к работе многочисленные американские консультационные компании и бухгалтерские фирмы, помогавшие в реструктуризации российских компаний. В итоге AMP финансировало программы «технической помощи» практически во всех сферах реформ. Помимо «технической помощи» AMP также заложило основы подготовки российских специалистов как через подготовку кадров в США, так и путем финансирования российских исследовательских центров и оказания финансовой поддержки таким учреждениям, как Евразийский фонд, который выделял финансовые гранты связанным с реформами российским организациям[55]. AMP и другие американские правительственные ведомства также принимали участие в программах, направленных на поддержку развития торговли и капиталовложений.

Практическая деятельность AMP в России была связана с немалыми трудностями. В советский период это ведомство никогда не имело представительства в Москве, и даже установление официального присутствия в стране оказалось весьма трудной задачей. Руководитель AMP в период администрации Клинтона Брайан Этвуд вспоминает: «До 1995 года у нас фактически не было там представительства. Мы пытались руководить всем из Вашингтона, и это было очень трудно. Если рассматривать эволюцию этой программы, то будет видно, насколько она углубилась и усложнилась в стратегическом плане после того, как в России появились представители AMP, которые могли определить, с кем из русских они могут работать, а с кем — нет»{264}. AMP также не располагало кадрами, владеющими русским языком{265}, которые могли бы осуществлять крупные операции в России. Не располагало AMP и достаточным количеством специалистов по преобразованию командной экономики в рыночную. Работники AMP имели неплохой опыт работы в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки. Какая-то часть этого опыта могла быть применена в России, но в основном он оказался бесполезным. Например, высокий уровень урбанизации России, грамотности и индустриализации резко контрастировал с типичной страной — клиентом AMP, где значительная часть населения проживала в сельской местности, не умела читать и писать и работала в поле. В AMP была создана специальная оперативная группа по новым независимым государствам (ННГ), в которую перевели самых способных работников других подразделений. Тем не менее, на переподготовку этих специалистов и формирование многомиллионной программы помощи — одной из самых крупных в истории AMP -ушло немало времени.

Деятельность AMP в Вашингтоне проходила достаточно конфликтно. С одной стороны, агентство подвергалось критике за якобы проявляемую им некомпетентность. К моменту прихода к власти администрации Клинтона AMP уже было под огнем критики со стороны прессы, обвинявшей его в коррупции, неэффективности и потере американских рабочих мест в пользу иностранцев. Уже в то время многие предсказывали, что AMP будет ликвидировано, а его функции переданы Госдепартаменту, что в конечном счете и произошло после проведенного Конгрессом расследования. Политические баталии вокруг этого слияния, без сомнения, отвлекали руководителей AMP как раз в то время, когда они должны были отдавать все свое время и энергию оказанию помощи реформам в посткоммунистическом мире.

С другой стороны, как раз в то время, когда AMP защищало свои программы, боролось за существование и в целом осторожно двигалось в новом направлении, политические назначенцы Клинтона, объединившие свои усилия с лидерами Конгресса, требовали форсировать деятельность AMP в России, пребывавшей в состоянии кризиса и срочно нуждавшейся в американской помощи. Как отмечает Этвуд, «деятели Конгресса имели в виду совсем иные темпы, особенно члены Палаты представителей, обновляемой каждые два года… Они считали, что наши действия уже на следующий день приведут к желаемым преобразованиям»{266}.

Ситуация цейтнота приводила в ряде случаев к нежелательным результатам. Стремясь как можно скорее донести финансовую помощь до получателей в России, AMP полагалось на своих традиционных партнеров, так называемых «бандитов вашингтонской окружной дороги»{267}.[56]

Фактически AMP было обязано отдавать свои деньги этим американским компаниям, а не направлять их напрямую российским организациям. Эти американские контрагенты AMP не имели никакого представления о России, но были весьма изощрены в искусстве получения контрактов AMP{268}. В направляемых в AMP конкурсных заявках эти организации показывали наличие партнерских связей с более мелкими организациями, якобы обладавшими опытом работы в Советском Союзе, однако, когда начиналось фактическое расходование средств, оказывалось, что эти небольшие организации, не привыкшие жить на деньги AMP, получали незначительное финансирование или вообще ничего не получали. Фактически большая часть средств, выделенных на «техническую помощь», расходовалась не в Москве, а в Вашингтоне. А контракты были крупными, потому что AMP должно было расходовать деньги быстро и не могло возиться с мелкими компаниями{269}. Получатели грантов также вознаграждались за быстрое «освоение» средств, а не за их мудрое расходование. Руководитель финансировавшегося AMP проекта по оказанию помощи российским шахтерам Мэри Луиза Вителли откровенно признает: «Такова система. Если не истратишь то, что отпущено на этот год, то в следующем вообще ничего не получишь»{270}. Марк Медиш, работавший в тот период в AMP и Минфине, говорит: «Первоначально (1991-1992 гг.) денег было мало. А в 1994 году бюджет, наоборот, был настолько велик, что AMP не могло с этим справиться. Координатору просто невозможно было пропустить все выделенные деньги через свою систему. Немалые проблемы также возникали из-за чрезмерной саморекламы и «пиара» в интересах конгрессменов и общественности»{271}. Ситуация во многом напоминала практику советских пятилеток: был план, и, чтобы его выполнить, люди должны были к конкретной дате истратить определенное количество денег. Таким образом, результат был менее важен, чем своевременное расходование средств. Участники программы, занимавшиеся развитием частного сектора в России, имели очень мало рыночных стимулов. Например, получатель гранта на реструктуризацию не имел никакой выгоды, если реструктурируемая им компания добивалась успеха. У AMP просто не было времени для разработки таких контрактов, которые стимулировали бы получателей грантов. Горькая ирония заключалась в том, что западные организации, привлеченные к развитию рыночных реформ в России, сами работали отнюдь не на рыночных принципах.