Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Расширение целей американской помощи

Будучи реалистом, Джордж Буш считал, что Соединенные Штаты мало что могут сделать в плане развития преобразований в России, даже при том, что в конечном счете они выиграют от этих перемен. Клинтон и его помощники, наоборот, были убеждены, что могут повлиять на этот процесс. Они были преобразователями режимов, которых не устраивала роль простых свидетелей истории — в данном случае истории России. Они хотели делать эту историю.

Первым шагом Клинтона в плане изменения политики его предшественника в отношении России стало увеличение финансовой помощи с целью поддержки проводимых в этой стране преобразований. Во время избирательной кампании 1992 года Клинтон критиковал Буша за недостаточную поддержку российских реформ. Администрация Буша сформировала новую программу помощи России и новым независимым государствам, поддерживая, по крайней мере риторически, инициативу Нанна-Лугара по демонтажу ядерных вооружений и, более явно, путем разработки «законопроекта о поддержке свободы». Клинтон одобрял эти программы, но хотел быстро и существенно нарастить усилия США в этом плане.

На третий день пребывания Клинтона в Белом доме ему позвонил Ельцин с предложением о безотлагательной встрече. Работник аппарата СНБ Николас Берне вспоминает: «Президент Клинтон сказал, что отношения с Россией будут в числе его высших приоритетов в первый год пребывания у власти». Вопреки советам своих помощников по внутриполитическим вопросам Клинтон удовлетворил просьбу Ельцина и предложил встретиться в апреле в Ванкувере. Подготовка к этой встрече стала главным моментом в деятельности новой внешнеполитической команды американского президента{253}. Новый президент хотел в ходе своей первой встречи с Ельциным объявить о чем-то очень серьезном. Клинтон лично забраковал первый пакет помощи, составленный его аппаратом, как «недостаточно смелый». Когда Клинтону напомнили, что его предложения должны получить одобрение Конгресса, он заметил: «Вы, ребята, говорите мне, что надо сделать, исходя из того, что вам кажется правильным. Вас не должно волновать, как Конгресс будет реагировать на ярлычок с ценой этого пакета. Этих парней я беру на себя»{254}.

В первом бюджете, представленном на одобрение Конгресса в апреле 1993 года, администрация Клинтона увеличила двустороннюю помощь России и другим новым независимым странам до 704 млн. долл., почти в два раза по сравнению с 417 млн. долл., предложенными год назад администрацией Буша{255}. На встрече в верхах в Ванкувере Клинтон объявил, что американская помощь России и другим новым независимым государствам в 1994 году увеличится до 2,5 млрд. долл. (некоторые из этих денег формально проходили как «дополнение» к бюджету 1993 года). В целом это было шестикратное увеличение по сравнению с тем, что предлагала в своем последнем бюджете администрация Буша. Из этой суммы 1,6 млрд. долл. предназначались России.

Прозвучавшие в Ванкувере еще более внушительные цифры касались многосторонних обязательств по оказанию экономической помощи и не были связаны с бюджетом США. Министры финансов «семерки» в апреле, а вслед за ними на Токийской встрече в июле 1993 года лидеры семи наиболее развитых держав подняли планку помощи России до 43 млрд. долл. Эти цифры фактически удвоили то, что Буш и его партнеры обещали в 1992 году, хотя практическое наполнение и порядок предоставления этой помощи остались неясными{256}.

Масштаб и диапазон оглашенных на Ванкуверской встрече в верхах обязательств знаменовали поворотный момент в вопросе оказания американской помощи России.

Соединенные Штаты не только выделили существенные финансовые средства, но и пообещали оказать помощь реформам практически во всех сферах общественной и частной жизни России — от политики в области охраны окружающей среды до создания женских организаций, от реструктуризации угольной промышленности до реорганизации политических партий, от демонтажа ядерного оружия до открытия школ бизнеса. Соединенные Штаты (и другие западные страны) инициировали крупномасштабные программы, направленные на преобразование почти всех аспектов экономической, политической и общественной жизни России. Тэлботт так это описывает:

«Весь этот комплекс представлял собой не просто «иностранную помощь», какую мы на протяжении многих лет предоставляли странам Азии, Африки и Латинской Америки, чтобы помочь им выбраться из нищеты и достичь какого-то «устойчивого развития». Он также отличался концептуально (не говоря уже о масштабе) от «плана Маршалла», имевшего своей целью помочь Западной Европе восстановить свою экономическую основу и политическую инфраструктуру, разрушенные в ходе Второй мировой войны. Ванкуверский пакет был направлен не на восстановление чего-то потерянного. Скорее, он имел своей целью помочь в создании того, что еще не существовало. Это было капиталовложение в революцию, попытка помочь России завершить разрушение старой системы и начать строительство новой»{257}.

Клинтон мог давать обещания, Тэлботт — концептуализировать, но деньги на эти новые программы должен был выделять Конгресс. Поэтому в первый год пребывания в Белом доме Клинтон уделил много времени и энергии продвижению своего пакета предложений об оказании помощи новым независимым государствам в размере 2,5 млрд. долл. Это была нелегкая задача. В промежутке между последним годом администрации Буша и первым годом администрации Клинтона в американской экономике мало что изменилось. Она находилась в состоянии спада, и все рецепты Клинтона по ее стимулированию пока не давали результата. К моменту внесения в Конгресс предложений по иностранной помощи первый экономический пакет Клинтона в размере 16 млрд. долл., направленный на стимулирование американской экономики, был заблокирован республиканцами в Сенате. Опросы общественного мнения в то время также не фиксировали особого энтузиазма в плане выделения денег России. В марте 1993 года опрос, проведенный Институтом Гэллапа, показал, что только 18% респондентов высказывались в пользу увеличения помощи России, за ее сокращение — 35% опрошенных{258}.

Тем не менее, вопрос об оказании России экономической помощи имел прочную двухпартийную поддержку, сложившуюся в ходе серии приемов, устроенных президентом в Белом доме, а также при содействии республиканских лидеров на Капитолийском холме, включая представителя штата Джорджия Ньюта Гингрича, представителя штата Иллинойс Роберта Мичела и такого видного демократа, как, например, Дэвид Оби от штата Висконсин. Однако даже эти сторонники оказания помощи России предупреждали, что сумма в 2,5 млрд. долл. является разовым увеличением и не может стать регулярной статьей ежегодного бюджета. Только так и удалось провести этот пакет помощи через Конгресс{259}. В конечном счете так оно и произошло — это был одноразовый пик в оказании помощи. После 1994 года на протяжении всего последующего десятилетия, как видно из таблицы 5.1, финансирование российских реформ устойчиво снижалось.

Таблица 5.1. Американская двусторонняя помощь новым независимым государствам в соответствии с Законом «О поддержке свободы…» (млн. долл., если не указано иное){260} (Год …… Общая сумма — Россия)

1993 …… 417 — 86,6

1994 …… 2,5 млрд. — 1,6 млрд.

1995 …… 850 — 379

1996 …… 641 — 100

1997 …… 625 — 95

1998 …… 770 — 152

1999 …… 847 — 167,9

2000 …… 839 — 168,1

2001 …… 808 — 159

2002 …… 958 — 157,08

2003[51] …… 755[52] — 148

2004[53] …… 576 — 73

И все же 2,5 млрд. долл. — мало или много? Сторонники помощи говорят — мало. В 1985 году гарвардский экономист Джефри Сакс писал: «Да, Клинтон предоставил больше помощи, чем Буш, но все равно слишком мало, чтобы это имело последствия»{261}. Однако для тех, кто боролся за поддержку мер в Конгрессе, это было огромным достижением и радикальным шагом вперед по сравнению с тем, чего удалось добиться администрации Буша{262}. Учитывая слабость американской экономики в тот период, это был максимум, на который можно было надеяться. В конце концов американское общество обращалось к своим внутренним проблемам, и ему можно простить мнение, что с окончанием «холодной войны» Америку больше не должны волновать события в России. Клинтон был готов поставить на карту свою политическую репутацию, доказывая Конгрессу и американскому народу необходимость больших жертв с целью поддержки внутренних реформ в России. Но это он мог позволить себе только однажды, в первый год своего президентства.

Решение Клинтона заключить «стратегический альянс с российскими реформами» (как он назвал это в своем выступлении 1 апреля 1993 г.) означало не только изменение объема предоставляемой России помощи, но и принципиальное изменение подхода американской администрации к поддержке российских внутренних реформ. Клинтон объявил о стратегическом союзе не с Россией, а с российскими реформами. Чтобы подчеркнуть новый характер отношений с Россией, которые он намерен был строить, Клинтон создал в Госдепартаменте новый пост специального советника госсекретаря и посла по особым поручениям для новых независимых государств. Назначение на этот пост Строуба Тэлботта еще больше подчеркнуло его значение. Тэлботт вспоминает: «Было много споров о том, должен ли новый специальный советник, как другие помощники госсекретаря, подчиняться заместителю госсекретаря по политическим вопросам. Я категорически настаивал на прямом подчинении госсекретарю, и именно такое решение было принято». Но дело этим не ограничивалось. Советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк высоко ценил знание Тэлботтом России и его отношения с президентом, что фактически делало Тэлботта ключевой фигурой политики США в отношении России. Госсекретарь Уоррен Кристофер также понимал важность прямого контакта Тэлботта с президентом и влияние этого фактора на выработку политики Клинтона в отношении России[54]. Координатор по вопросам американской помощи новым независимым государствам — институт, созданный в соответствии с Законом «О поддержке свободы…», тоже подчинялся Тэлботту. (Впоследствии Тэлботт поднял статус координатора, добавив ему титул «специального помощника президента и госсекретаря по вопросам помощи новым независимым государствам» в ранге посла, но координатор знал, что в практическом плане его начальником оставался Тэлботт.){263}