Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Желание скорее добиться результатов имело и другие негативные последствия для AMP. Пожалуй, самое главное заключалось в том, что AMP (и получатели его грантов) должны были продемонстрировать внешний успех в сильно политизированной среде. Работавшим в Москве представителям AMP приходилось иметь дело с непрерывной чередой делегаций представителей Конгресса, перед которыми надо было демонстрировать успех программ. Без какой-либо научной проработки или аналитического обоснования партнеры AMP были вынуждены разрабатывать какие-то «качественные» показатели измерения успеха. AMP даже привлекало писателей и направляло их в Россию с целью подготовки сообщений об «успехах».

Администраторы AMP и персонал сотрудничавших с ним компаний вынуждены были отказываться от какой-либо подготовки собственных кадров, поскольку они испытывали большое давление скорее выйти «в поле» и начать оказывать русским практическую помощь. Недостаточность подготовки особенно остро ощущалась в языковой сфере — очень немногие официальные представители AMP могли говорить по-русски. Эта же проблема серьезно осложняла деятельность многих американских компаний, помогавших России через контракты и гранты AMP.

В первые годы реализации этих программ стремление как можно быстрее истратить выделенные средства затрудняло выработку стратегии оказания помощи российским реформам. Любая попытка выявить post factum какой-то план или последовательность западных программ развития экономических реформ в России не дала бы результата. Как только администрация Клинтона приняла политическое решение об оказании экономической помощи реформам в России, американские чиновники выдвинули целый набор программ и проектов в различных сферах политики и экономики, которые осуществлялись одновременно. Большая часть решений о том, как тратить деньги, принималась бюрократами среднего уровня в AMP без участия ответственных представителей внешнеполитической команды Клинтона.

Только после того, как в 1995 году Ричард Морнингстар был назначен помощником координатора AMP, произошла смена приоритетов и предпринята попытка проводить в жизнь какую-то стратегию «сверху».

Как утверждает работник аппарата СНБ Карлос Паскуаль, ранее работавший в AMP, «для Белого дома главное было в том, как побыстрее истратить деньги. Морнингстар понимал, что дело было не в скорости, а в том, «приносило ли это пользу». Даже Этвуд признает, что «Морнингстар заставил работников AMP задуматься, насколько эффективно тратились доллары американских налогоплательщиков. В тот момент это напоминало работу с представителем Главного счетного управления в Госдепартаменте»{272}. В 1996 году в своем наиболее важном стратегическом выступлении Морнингстар объявил о новом подходе к проблеме помощи, получившем название «Партнерство ради свободы», в соответствии с которым средства, направляемые организациям российского федерального правительства, уменьшились, а неправительственным и региональным организациям — увеличились{273}.[57]

Макроэкономика и многосторонняя помощь

Администрация Клинтона с самого начала дала понять, что наряду с двусторонней помощью она будет более целенаправленно и активно взаимодействовать с международными финансовыми институтами в плане оказания помощи российским реформам. При Буше Министерство финансов было озабочено прежде всего тем, чтобы Россия выплачивала долги СССР. При Клинтоне приоритетом Минфина стало продвижение в России рыночных реформ. Работник Министерства финансов администрации Клинтона Дэвид Липтон объясняет: «Мудрость заключается в том, чтобы понимать: нельзя заставлять страну платить долги, если это снижает ее возможности в достижении успеха в проведении реформ. Проблема [администрации Буша] заключалась том, что у нее не было плана экономического возрождения России, который должен был сопровождать любое решение проблемы долгов, а условия погашения долгов практически лишали эти страны возможности выполнения их обязательств»{274}.

В отличие от своих предшественников, заместитель министра финансов Лоренс Саммерс, профессор экономики Гарвардского университета и бывший главный экономист Всемирного банка, и его заместитель Липтон, в прошлом тоже бывший работник Всемирного банка, который вместе с Саксом консультировал Польшу, Россию и другие посткоммунистические страны в отношении рыночных реформ, приехали в Вашингтон с четким представлением, как реформы должны осуществляться{275}. Эта пара обладала необходимыми полномочиями и авторитетом в администрации. Тэлботт припоминает, что министр финансов Ллойд Бентсен «оставил вопрос об оказании помощи России полностью на усмотрение Саммерса». Тэлботт, со своей стороны, считал эту команду в Министерстве финансов ответственной за выработку политики администрации в вопросе оказания экономической помощи России{276}.

К моменту прихода Саммерса и Липтона в Министерство финансов первая попытка России в плане макроэкономической реформы провалилась. Как уже отмечалось ранее, в начале 1992 года Гайдар провел либерализацию цен в большинстве секторов экономики, исключая критически важные нефть и газ[58]. Однако неудавшаяся попытка Гайдара достигнуть макроэкономической стабилизации способствовала его отставке как раз за месяц до прихода к власти администрации Клинтона. И все же новая команда в Министерстве финансов верила, что массированные финансовые вливания в Россию западного капитала могут восстановить процесс стабилизации. В тот период главной причиной провала попыток стабилизации была российская политика в сфере денежного обращения, но как раз денежное обращение было такой сферой, контролировать которую извне можно было только косвенно и в незначительной степени[59]. Целью прямого внешнего воздействия был бюджет.

Первоначально мало кто в администрации Клинтона одобрял такой подход. Предшествующая администрация была не склонна выделять прямую помощь российскому правительству в крупных масштабах, во-первых, в силу того, что предложенные проекты были слишком дорогостоящими и, во-вторых, намерения российского правительства и его способность выполнять взятые на себя обязательства вызывали сомнения. Первоначальные проекты программы помощи, подготовленные командой Клинтона к встрече в Ванкувере, были почти полностью посвящены мелким проектам двусторонней помощи и не предусматривали помощи российскому правительству на макроэкономическом уровне[60]. Дэвид Липтон вспоминает: «В правительстве США многие были настроены на программы помощи гражданскому обществу, а не правительству. Такой подход встречал хорошую поддержку в Конгрессе». Мы также считали, что американская помощь должна направляться на поддержку экономических реформ, так называемых «-заций» (либерализации, стабилизации, приватизации). Это были необходимые условия для капитализации, и их создание зависело от правительства. И, разумеется, если бы эти реформы пошли плохо, то они бы обрекли на провал многие наши усилия по поддержке творческих сил в гражданском обществе»{277}.

Прямая поддержка российского правительства была, однако, очень дорогостоящим делом. Если бы даже весь пакет двусторонней помощи был направлен на поддержку бюджета российского правительства, то даже выделенных Клинтоном 1,6 млрд. долл. оказалось бы недостаточно. Никто прямо не высказывал сомнений в правильности подхода Липтона и Саммерса, но политические советники Белого дома считали, что Клинтон не может выходить в Конгресс с многомиллионными запросами на помощь России как раз тогда, когда он пытался реализовать свой пакет мер экономического стимулирования американской экономики.

Таким образом, решение заключалось в том, чтобы получить поддержку стабилизации из многосторонних источников. Липтон отмечает: «Мы быстро поняли, что не сможем получить финансирование Конгрессом программ помощи на межправительственном уровне, и обратились за финансовой поддержкой к международным организациям. Так появился пакет в сумме 43 млрд. долл., о котором было объявлено на встрече «семерки» в Токио»{278}. По существу администрация Клинтона переложила ответственность за помощь экономическим преобразованиям в России на плечи Международного валютного фонда (МВФ).

МВФ установил рабочий контакт с российским правительством задолго до прихода в Минфин Липтона и Саммерса, хотя отношения МВФ с новым российским правительством на первых порах складывались неважно[61]. В последний год администрации Буша экономисты МВФ помогли Гайдару и его команде разработать принципиальную концепцию реформ в виде «теневой программы», которая была принята правительством 27 февраля 1992 г.{279} Как упоминалось в главе 4, МВФ также предоставил кредит на сумму 1 млрд. долл., который был согласован к августу 1992 года, когда позиции Гайдара и его коллег-реформаторов сильно пошатнулись. В апреле 1992 года был также обещан стабилизационный фонд в размере 6 млрд. долл. — по типу исключительно успешной аналогичной акции в Польше, — но он так и не был создан. В 1993 году разговоры о рублевом фонде подогревали ожидания о грядущем поступлении 6 млрд. долл. Выступая вскоре после встречи в Ванкувере, российский министр финансов Борис Фёдоров сообщил, что ожидает создания этого фонда летом 1993 года, но предостерег, что невыполнение такого рода обещаний чревато опасностями: «Если в 1993 году мы будем иметь только разговоры или подтверждения прошлых обещаний, то это будет катастрофой»{280}. Однако МВФ так и не создал стабилизационного фонда ни в 1993 году, ни в последующем.