Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

И хотя многие в администрации просто не понимали технических деталей стабилизации или помощи в сфере приватизации, сама по себе общая идея приоритета экономических реформ, за которыми должны были последовать другие реформы, пользовалась широкой поддержкой. Эта стратегия формировалась под влиянием академических теорий. Четыре десятилетия назад весьма уважаемый ученый Сеймур Мартин Липсет писал: «Чем богаче нация, тем больше шансов на ее демократическое устройство»{335}. Многие в администрации принимали эту гипотезу как факт, ссылаясь на то, что модель экономического развития Южной Кореи и Тайваня явилась мощным стимулом к демократизации, и Россия должна пойти аналогичным путем[69]. Даже китайская модель отсрочки демократических реформ и форсирования реформ экономических многим представлялась более предпочтительной переходной моделью по сравнению с той неразберихой, которую создал Михаил Горбачев, начав те и другие реформы одновременно.

Слабое развитие российского гражданского общества было дополнительным аргументом в пользу такой последовательности. С этой точки зрения России необходимо было сначала создать средний класс и только потом переходить к демократии[70]. В тот период, как утверждали некоторые, в России не было четко определившихся групп, выступавших за капитализм. У избирателей должен был появиться интерес, определяемый в контексте новой капиталистической системы, прежде чем они смогут осмысленно голосовать. По иронии судьбы этот анализ перекликался с марксистской теорией: россияне должны были обрести классовое сознание, прежде чем они начнут действовать политически{336}.[71]

Еще один аргумент в пользу последовательного осуществления реформ с приоритетом в области оказания экономической помощи был опять-таки связан с опасностями, которые таило в себе одновременное проведение политических и экономических реформ. Многие экономисты считали, что большая часть общества будет переживать экономические трудности, связанные с издержками переходного экономического периода. Однако если это большинство, как и полагается в демократическом обществе, будет контролировать правительство, то оно будет испытывать искушение отстранить реформаторов от власти, прежде чем реформы приведут к экономическому росту{337}.

Таким образом, сторонники этого подхода считали, что в переходный период реформаторы должны быть защищены от популистского давления. Некоторые даже выступали за временную диктатуру, пока не закончится процесс экономических преобразований.

Американские сторонники отсрочки политических реформ в интересах экономики выдвигали еще один вполне убедительный аргумент, ссылаясь на то, что их партнеры в России придерживались такого же мнения. Российские реформаторы тоже считали, что реформы должны проводиться последовательно, с приоритетом в области экономики{338}. После провала августовского путча 1991 года и последовавшего в декабре того же года роспуска СССР в российском правительстве сложилось единое мнение, что Ельцин имел всенародный мандат на проведение радикальной экономической реформы. В октябре 1991 года Ельцин заявил на Съезде народных депутатов: «Мы боролись за политическую свободу, а теперь должны дать свободу экономическую»{339}. Российские реформаторы также поддержали этот новый акцент на экономику. Так, Владимир May, в то время советник Гайдара, вспоминает: «В тот момент [конец 1991 года] — осознанно или нет — было принято важное решение, и реформа политической системы остановлена. Если в 1988-1989 годах политические реформы были главным приоритетом Горбачева и его сподвижников, то Ельцин решил заморозить ситуацию, сохранить статус-кво в отношении организации государственной власти»{340}.[72] Даже те, кто позже критиковал темпы и масштабы экономической реформы Ельцина, были согласны с его последовательной стратегией. Такие организации как «Демократическая Россия», которые ранее выступали за политические реформы, теперь признали приоритет экономических реформ{341}. Неудивительно, что их сторонники в США также высказались в поддержку такого подхода.

И наконец, российские экономические реформаторы считали, что время их ограничено до той поры, пока вера в Ельцина и поддержка его реформ не пойдут на убыль{342}. Кстати, к концу 1992 года Гайдар уже был отстранен от власти. Движимые представлением о лимите времени, реформаторы хотели провести экономические преобразования в максимально сжатые сроки и сделать их необратимыми, пока они остаются у власти[73]. Все, что отвлекало от целеустремленной работы по закреплению рыночных реформ, считалось второстепенным. Их американские партнеры, особенно в Министерстве финансов, разделяли эту точку зрения. Даже когда приверженность Ельцина демократии оказалась под вопросом — во время обстрела парламента в октябре 1993 года и особенно после начала военной акции в Чечне в декабре 1994 года, — сторонники экономических реформ в американской администрации продолжали настойчиво доказывать необходимость поддержки Ельцина и его правительства, поскольку оставалось все меньше времени до наступления того момента, когда российское общество отвергнет программу реформ{343}.

Эти система приоритетов отражалась в бюджетах. В начале 90-х годов и на протяжении всего десятилетия главную роль в этом играл Международный валютный фонд, который был сфокусирован исключительно на экономической реформе[74]. Двусторонняя американская экономическая помощь, осуществлявшаяся под контролем правительства США вне связи с многосторонними финансовыми институтами, тоже отражала этот «приоритет экономики». В первые годы львиная доля западной помощи России вообще шла на обеспечение экономических, а не политических реформ. Суммарный бюджет Управления международного развития за 1995 год отражает этот приоритет экономических реформ по сравнению с политическими[75]. В таблице 5.2 эти программы перечислены в порядке размера бюджетов.

Инициативы частного сектора …… 445,91

Фонды предприятий …… 274,00

Реформа жилищного сектора …… 203,60

Демократическая реформа …… 99,50

Энергетика и окружающая среда …… 98,70

Улучшение здравоохранения …… 90,00

ННГ: обмены и подготовка кадров …… 88,17

Энергосбережение и рыночная реформа …… 75,83

Природоохранная политика и технология …… 62,60

Экономическая реструктуризация и финансовая реформа …… 59,60

Реструктуризация продовольственной системы …… 49,70

ННГ: специальные гуманитарные инициативы …… 38,46

Фонд Евразии …… 12,90

Итого: …… 1598,97

Из 5,45 млрд. долл. прямой американской помощи России в период 1992-1998 годов только 2,3%, или 130 млн. долл., предназначались программам, непосредственно связанным с демократической реформой[76]. Когда к этим цифрам добавляются средства, направленные правительством США по каналам Министерства торговли, Зарубежной корпорации частных инвестиций, американского Эксимбанка и Агентства по торговле и развитию, то приоритет экономики становится еще более наглядным.

В годы дискуссий, возникших в ответ на неоднозначные результаты российских экономических реформ, аналитики, неправительственные эксперты и правительственные чиновники — все подчеркивали отрицательные последствия указанной системы приоритетов в области реформ, которая с подачи Саммерса и Липтона была в целом принята администрацией Клинтона за основу политики. Некоторые утверждали, что еще раньше не было уделено достаточного внимания реформированию российских институтов{345}. Другие подчеркивали пренебрежение вопросами социальных гарантий. На эту критику Клинтон и другие западные представители отвечали в то время и в последующем, ссылаясь на то, что они хорошо понимали важность реформирования российских институтов, но просто видели, что в тех условиях нельзя было откладывать реформы до тех пор, пока в стране не укоренятся эти новые институты. Напомним приводившееся ранее высказывание Стэнли Фишера: «Сейчас вы читаете высказывания этих критиков о том, как мы не понимали необходимости институционной реформы. Это неправильно. Честно будет сказать, что никто не понимал, насколько трудной будет эта реформа с учетом интересов бюрократических и других групп, специальных интересов, существовавших в России. Я бы не сказал, что необходимость этой реформы недооценивалась. Скорее, это касалось оценки трудностей, связанных с изменением этих институтов»{346}. Кроме того, российское правительство уже само начало (хотя частично и с неоднозначными результатами) многие реформы, которые обычно ассоциируются с попытками проведения в России политики «шоковой терапии». Команда Клинтона видела свою роль в том, чтобы помочь в проведении этих реформ, а не пытаться переписать их или повернуть вспять то, что уже было спланировано.