Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России - Андрей Алексеевич Нечаев

Я настаивал, что бюджетная политика должна обеспечить последовательное сокращение дотаций и субсидий неэффективным производствам и секторам экономики, введение режима секвестрования расходов, частичный переход на возвратное финансирование государственных инвестиций, консолидацию внебюджетных целевых фондов.

Основной месседж, который я хотел донести до президента и коллег по правительству, состоял в том, что необходим селективный подход к поддержке производств с использованием всего спектра рычагов государственного регулирования, включая разумный протекционизм через систему таможенных пошлин, с тем чтобы поддержать те отрасли и конкретные предприятия, которые потенциально могут быть конкурентоспособны на мировом рынке и стать точками роста для новых эффективных секторов экономики. «Следует максимально ускорить разработку приоритетов и программ государственной поддержки, задействовав весь арсенал рычагов, имеющихся у государства», – призывал я коллег.

Как человек, в начале своей министерской карьеры потративший немало нервов на переговорах с республиками об их возможном выходе из России или о повышенной самостоятельности, я говорил о необходимости остановить процесс дезинтеграции и регионализации экономики. Расширение прав регионов и их бюджетных возможностей в решении социально-экономических задач не должно сопровождаться усилением сепаратизма, стремлением получить необоснованные преференции, при которых регионы ищут выход из тяжелого положения не только за счет собственных возможностей, но и за счет интересов страны в целом и ухудшения положения других регионов, в частности добиваясь перелива национального богатства за счет дифференцированных в их пользу налогов, квот, льгот во внешнеэкономической деятельности и субсидий. «В результате, – отмечал я, – ряд регионов получает средства сразу по нескольким каналам, в то время как другие, в том числе находящиеся в не менее тяжелом положении, несут относительно более высокую общефедеральную нагрузку. Этому способствует сложившаяся сейчас практика предоставления льгот без должного обоснования их центральными экономическими и финансовыми органами». Отмечу, что эти идеи были тогда довольно рискованными, так как оставалось совсем немного до референдума о доверии президенту и правительству и шло активное заигрывание с регионами и их лидерами.

«Чтобы поставить заслон указанным негативным процессам, – настаивал я, – необходимо ускорить принятие всех основных законодательных актов, закрепляющих права федеральных органов, изложенные в статье 72 действующей Конституции Российской Федерации, в том числе по установлению правовых основ единого рынка, дальнейшему упорядочению и разделению компетенций федеральных и региональных органов управления».

Важное место в своих предложениях по развитию реформ я уделил социальной политике. Я говорил о том, что должна быть усилена адресность социальной поддержки незащищенных слоев населения, обеспечен приоритет национальных стратегических целей над узкогрупповыми и локальными. Об изменении базовых принципов политики поддержки населения мы говорили с самого начала реформ. Идея состояла в отказе от советского принципа всеобщности социальной защиты и придания ей адресной, целевой направленности, ориентации на гибкую поддержку конкретных, наименее защищенных групп населения. А тогда, правильно провозглашенное в программных документах правительства, это направление не было в полной мере реализовано на практике. Увы, и по сию пору адресность остается слабым местом российской социальной системы.

Конкретно я предложил тогда для обеспечения социальных гарантий и усиления социальной направленности реформ совершенствовать систему социального обеспечения на принципах дифференцированного подхода к предоставлению социальных пособий с учетом среднедушевого дохода семьи, региональных особенностей, реформировать систему пенсионного обеспечения, подготовить предложения о реформе механизма финансирования учреждений социальной сферы.

Мне также представлялось важным закрепить разграничение компетенций на федеральном и региональном уровнях по вопросам социального развития, основываясь на положениях Федеративного договора и законодательства о местных органах власти и управления. Речь шла и о разработке четкого механизма предоставления финансовых дотаций из средств федерального бюджета территориям, бюджеты которых по объективным причинам были недостаточны для обеспечения населению минимальных социальных гарантий, установленных федеральным законодательством. «Необходимо, – говорил я, – регламентировать критерии предоставления субвенций из федерального бюджета для социально-экономического развития регионов».

Мы предлагали дополнительно разработать меры по поддержанию и сохранению сферы жилищно-коммунального, социально-культурного и бытового обслуживания населения с целью обеспечения на должном уровне услуг, оказываемых населению.

Глядя на эти мои предложения по прошествии тридцати с лишним лет, я понимаю, что они опередили время. Большинство этих проблем не решены и по сию пору. А в части бюджетного федерализма Россия в последние годы, скорее, движется в обратном направлении.

Я также поставил вопрос и о необходимости завершить формирование институтов российской государственности, сформировать внешнеполитическую и оборонную доктрину, отвечающие новой роли России в мировой экономической системе.

В общем, замах у министра экономики, как видите, был недюжинный. В дальнейшем жизнь сложилась так, что работать в правительстве мне пришлось еще всего лишь полтора месяца. Возможно, если бы я остался, что-то удалось бы сделать лучше, но, как говорится, в истории нет сослагательного наклонения.

Оценивая ситуацию в 1992 году в целом, ее нельзя признать катастрофической, а происходившие процессы исключительно негативными. Решения, которые принимало и реализовывало правительство России, в целом последовательно развивали общую политику реформы. Их осуществление происходило в условиях быстро меняющейся хозяйственной и политической ситуации, да еще и при сопутствующих и часто диссонирующих актах и решениях законодательной власти, Центрального банка России, региональных органов управления. Возможно, что более своевременное принятие ряда решений могло бы не только сгладить появившиеся негативные тенденции, но и внести перелом в их динамику. Увы, отсутствие консенсуса элит во многом определяло и решения, и развитие ситуации.

Создать за несколько месяцев на руинах советской экономики и государственной машины основы рыночной экономики и государственных институтов (часто принципиально новых), преодолеть реальную угрозу краха, голода, социальных потрясений и распада России с возможной гражданской войной в стране с ядерным оружием – кому-то эти результаты могут казаться скромными. Мне они кажутся гигантскими. Достигнуть их было фантастически трудно. А что касается ошибок, подпишусь под знаменитой фразой Теодора Рузвельта: «Никогда не ошибается тот, кто ничего не делает. Не бойтесь ошибаться – бойтесь повторять ошибки».

Моя отставка

Хотя мое программное выступление на правительстве прошло удачно, повседневная работа приносила все больше разочарований. Постоянные поручения президента и премьера в свете заигрывания с регионами и оппозицией в терминах «дать!» ставили меня в сложное положение. С одной стороны, указания начальства надо выполнять, а с другой – эти указания противоречили существовавшим нормативным документам, включая указы того же Ельцина. Это не говоря еще о дырявом бюджете и необходимости более ответственной финансовой политики, с чем все на словах соглашались, а потом перечеркивали резолюциями: «Дать в порядке исключения». Конечно, можно было стать послушным, делать то, что требуют. Однако я продолжал писать свои: «Дать не представляется возможным». В рамках противодействия массовой раздаче слонов я совершил одну непростительную для чиновника ошибку. Можно сказать, покусился на святое.

В это время в Москве на Осенней улице достраивался дом, в котором