Организация бюджетного процесса - Ольга Тишутина

Ко второй группе методов прогнозирования – экспертных – относятся методы, в основу которых положено мнение специалиста. Для целей бюджетного прогнозирования чаще всего применяют метод «написания сценария», сущность которого – в обосновании экспертом своего видения проблемы (объекта) в перспективе. Часто параллельно разработку сценария проводят несколько групп специалистов, что позволяет сопоставлять прогнозы. В ходе их анализа выбирают один из сценариев или формируют «компромиссный вариант». Кроме того, широкое распространение получила практика многовариантного прогнозирования. Это связано с низкой степенью детерминации отдельных макроэкономических показателей, динамика которых рассматривается как база для прогнозирования. Выработка «оптимистического», «умеренно оптимистического (реалистического)» и «пессимистического» сценария обеспечивает большую гибкость бюджетной политики, возможность ее оперативной корректировки в случае изменения социально-экономических параметров системы, гарантию стабильности бюджетной системы. Метод «написания сценария» может использоваться при прогнозировании динамики бюджетных потоков в результате принятия нормативных правовых актов или изменения отраслевой (территориальной) структуры экономики вследствие реализации долгосрочных бюджетных программ.

Следует указать на высокую степень взаимосвязи экспертных методов и методов формальной логики. Экспертные оценки основываются не только на интуиции исследователя, но и на анализе значительного по объему теоретического, статистического, отчетного материала, результатов расчетов. С другой стороны, использование математических методов обязательно предусматривает интерпретацию полученных показателей, которая носит субъективный характер, т.е. является своего рода экспертной оценкой.

Результаты бюджетного прогнозирования не обязательно оформляются в самостоятельный документ. В большинстве случаев прогноз бюджетных потоков или результатов финансово-бюджетной политики публично-правового образования является компонентой прогноза, в целом характеризующего состояние финансов и экономики территории в перспективе. Примером такой ситуации служит использование показателей бюджетного прогнозирования для составления прогноза сводного финансового баланса. Поскольку данный документ используется в качестве информационной базы при осуществлении бюджетного планирования, целесообразно его рассмотреть более детально.

Прогноз сводного финансового баланса представляет собой документ, в котором отражаются предполагаемые объемы и пропорции формирования, распределения и использования финансовых ресурсов территории, а также масштабы и направления финансовых потоков государства (региона, муниципалитета). Он позволяет составить целостное представление об объемах финансовых ресурсов, которые могут быть использованы на цели развития потенциала территории, решения социальных и экономических проблем, а также дать оценку сбалансированности ее развития в отраслевом и секторальном разрезе. БК РФ определяет сводный финансовый баланс как документ, характеризующий объем и использование валового национального располагаемого дохода и секторов экономики.

Основой развития сводного финансового прогнозирования в России послужили методологические, методические разработки советских ученых, а также существенный опыт в области сводного финансового планирования, накопленный в 1930—1965 гг. В 1965 г. в условиях реализации экономической реформы было принято решение о нецелесообразности составления сводных финансовых балансов. Аргументом в пользу отказа служил тезис о низкой эффективности сводного финансового планирования и его негативном, сдерживающем воздействии на укрепление финансово-экономической самостоятельности предприятий.

В начале 1990-х гг. практика составления сводных финансовых балансов была возобновлена. В связи с осуществлением в государстве радикальных рыночных преобразований значительно изменилась роль сводных финансовых балансов в управлении финансовой системой: показатели утратили директивный характер и стали рассматриваться в качестве ориентира для формирования бюджетной политики и оценки финансового потенциала территории. Иными словами, обязательный для выполнения в условиях директивной экономики план формирования и использования финансовых ресурсов приобрел статус прогноза, показатели которого носили индикативный характер. Кроме того, переход к рыночным отношениям потребовал корректировки состава показателей, методики их расчета и модернизации других методических аспектов.

БК РФ предусмотрено формирование прогноза сводного финансового баланса на уровне государства, но публично-правовые образования, наделенные полномочиями по самостоятельной организации бюджетного процесса, вправе осуществлять сводное финансовое прогнозирование при наличии необходимой информационной, правовой, организационно-технической базы. При этом публично-правовые образования самостоятельно определяют методику сводного финансового прогнозирования, порядок распределения полномочий между органами государственной власти (органами местного самоуправления) по составлению прогноза сводного финансового баланса. На федеральном уровне порядок разработки сводного финансового баланса определяется постановлением Правительства РФ. Аналогичными полномочиями в отношении организации сводного финансового прогнозирования на территориальном уровне обладает высший орган исполнительной власти субъекта РФ (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления). Как правило, сводное финансовое прогнозирование предполагает координацию деятельности финансовых органов, Министерства (департамента) социально-экономического развития, органов статистики.

Целесообразность сводного финансового прогнозирования объясняется необходимостью:

■ оценки сбалансированности финансовых и материальных пропорций развития экономики в целях выработки (корректировки) финансово-бюджетной стратегии;

■ оценки финансового и бюджетного потенциала территории;

■ обеспечения максимально рационального распределения финансовых ресурсов (непосредственно – при помощи бюджетного метода или косвенно – с использованием мер финансового регулирования);

■ оценки финансовых возможностей для реализации крупномасштабных инвестиционных проектов, выявления возможности долевого финансирования программ.

На современном этапе сводное финансовое прогнозирование позволяет решить широкий круг задач управления общественными финансами, в число которых входят:

■ формирование целостной достоверной основы для бюджетного планирования, в частности для составления проекта бюджета;

■ оценка влияния бюджетной политики на тенденции социально-экономического развития публично-правового образования;

■ определение приоритетных направлений концентрации финансовых ресурсов;

■ определение оптимальных сфер взаимодействия сектора государственного управления с иными секторами экономики в части совместного финансирования проектов.

На основе показателей развития финансово-экономической системы, отраженных в прогнозе сводного финансового баланса и других документах, формируется система бюджетных планов. В отношении сущности бюджетного планирования, равно как и бюджетного прогнозирования, не существует единой позиции. Например, авторский коллектив «Руководства по управлению региональными и муниципальными финансами» определяет бюджетное планирование как «процесс формирования размеров бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований» [74]. На наш взгляд, данная дефиниция не вполне точна и корректна. Вместе с тем это определение верно характеризует бюджетное планирование как деятельность по установлению параметров бюджета на перспективу. Полагаем, что неотъемлемыми компонентами бюджетного планирования также являются формулировка целей, задач бюджетной стратегии, определение мероприятий, методов и инструментов бюджетной тактики.

В зависимости от временного горизонта бюджетное планирование может быть долгосрочным, среднесрочным, годовым, краткосрочным. При этом конкретный срок, на который осуществляется планирование, неодинаков в различных государствах. Как правило, если план составляется на период свыше трех лет, его относят к категории долгосрочных. В ряде экономически развитых стран мира горизонт долгосрочного планирования составляет до 30 лет. В 2008 г. в России началась работа по составлению плана на 15 лет. Кроме того, разрабатываются и реализуются бюджетные программы, рассчитанные на пять, десять лет и более продолжительный срок. К среднесрочным планам относятся планы, составленные на двух- и трехлетний период, краткосрочное бюджетное планирование предусматривает установление бюджетных параметров на день, неделю, месяц, квартал, т.е. период менее года. Необходимо отметить параллельное развитие двух тенденций: расширение горизонтов бюджетного планирования (внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, разработка долгосрочных бюджетных планов) и увеличение частоты планирования (совершенствование планирования на сверхкраткосрочный период).