Организация бюджетного процесса - Ольга Тишутина

■ принятие решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты [1].

Администратор доходов бюджета может наделяться дополнительными полномочиями, связанными с прогнозированием поступлений из источников доходов бюджета, составлением и представлением отчетности и т.д. Закрепление за органами государственной власти (местного самоуправления), созданными ими бюджетными учреждениями полномочий администратора доходов бюджета, а также конкретизация порядка их осуществления, механизм взаимодействия с главным администратором доходов устанавливаются ведомственным нормативным актом главного администратора доходов бюджета. Кроме того, в указанных нормативных актах главного администратора должен содержаться исчерпывающий перечень источников доходов, закрепляемых за подведомственными администраторами доходов бюджета. Это необходимое условие минимизации невыясненных поступлений и соответственно своевременности и полноты формирования доходов бюджетов. Разработка главными администраторами доходов бюджета ведомственных правовых актов осуществляется на основе постановлений высшего исполнительного органа государственной власти публично-правового образования (муниципальных актов местной администрации).

Отличительной особенностью института администрирования является возможность закрепления источников доходов бюджетов за органами власти (местного самоуправления) публично-правового образования выше- и нижестоящего уровня власти (управления). Органы государственной власти субъекта РФ могут администрировать доходы федерального бюджета, в частности отдельные виды государственной пошлины, штрафов, сборов за выдачу лицензии. С другой стороны, БК РФ закреплена практика администрирования доходов региональных и местных бюджетов территориальными органами федеральных органов государственной власти. Например, территориальные органы ФНС России наделены полномочиями главного администратора поступлений от региональных и местных налогов. Аналогично БК РФ допускается администрирование территориальными органами (подразделениями) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ поступлений из источников доходов местных бюджетов, а также определение исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов в качестве главных администраторов доходов бюджетов поселений. Порядок закрепления полномочий главного администратора за территориальными органами (подразделениями) исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительными органами) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти публично-правового образования (местной администрацией).

Анализ структуры доходов бюджетов российской бюджетной системы свидетельствует, что в 2005—2007 гг. в число главных администраторов доходов бюджетов входили: Федеральная налоговая служба России и ее территориальные органы; Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом субъекта РФ. За ними закреплены источники доходов, имевшие приоритетное значение для формирования финансовой основы деятельности органов государственной власти (местного самоуправления). Администрирование дотаций закреплено за финансовыми органами публично-правового образования, получающего средства в порядке межбюджетных отношений. Полномочиями по администрированию субсидий и субвенций наделяются органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципального образования) публично-правового образования – получателя, исходя из прав распоряжения этими средствами. Как правило, этими правами наделен орган, координирующий соответствующую сферу государственной (муниципальной) политики.

Введение института администрирования источников финансирования дефицита бюджетов – еще одна новация БК РФ, обусловленная необходимостью повышения качества управления долговыми отношениями публично-правовых образований и усиления контроля формирования и использования средств в рамках операций с источниками финансирования дефицита бюджета. Определение главного администратора источников финансирования дефицита бюджета аналогично дефиниции «главный администратор доходов бюджета».

Администратор источников финансирования дефицита бюджета – государственный орган, орган местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющая право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Операции с источниками финансирования дефицита бюджета предусматривают обеспечение поступлений и выплат из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Примером таких поступлений могут служить поступления от размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг, поступления в погашение предоставленных бюджетных кредитов, поступления средств от предоставленных кредитов кредитных организаций, международных финансовых организаций, бюджетных кредитов, поступления от продажи акций и др. Примером выплат из источников финансирования дефицита бюджета являются: направление средств в погашение долговых обязательств перед международными финансовыми организациями и кредитными институтами, бюджетами иных публично-правовых образований, предоставление средств в форме бюджетного кредита юридическим лицам или бюджетам публично-правовых образований, предоставление средств во исполнение обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям.

Следует обратить внимание на формулировку полномочия – «обеспечение поступлений и выплат», которая указывает на разграничение прав распоряжения и осуществления кассового расхода. Не останавливаясь на порядке кассового обслуживания операций по источникам финансирования дефицита бюджета, отметим, что совершение этих операций предполагает их учет на лицевых счетах Федерального казначейства (иного органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета).

Наряду с полномочиями по обеспечению поступлений в бюджет и выплат из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет функции прогнозирования поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и планирования выплат; контроля своевременности и полноты поступлений; учета и составления отчетности. В полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета входит также распределение бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам, осуществление внутриведомственного контроля, ведение перечня подведомственных администраторов. На наш взгляд, два последних полномочия неразрывно связаны, поскольку осуществление последнего формирует необходимую информационную базу для проведения контроля.

Исходя из названных полномочий главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета следует, что эти участники бюджетного процесса осуществляют исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. При этом исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета предусматривает объединение полномочий, близких по своему содержанию функциям, осуществляемым, с одной стороны, главным распорядителем (распорядителями) бюджетных средств (в части выплат из источников финансирования дефицита бюджета), с другой – администратором доходов (в части поступлений из источников финансирования дефицита бюджета). В целях исполнения бюджета в соответствующей части главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют и ведут бюджетную роспись.

В соответствии с Федеральным законом от 24.04.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» в число главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета входят Минфин России, Федеральное казначейство (в отношении источников, связанных с управлением средствами Резервного фонда и остатками средств от управления средствами Стабилизационного фонда РФ), ФАУФИ (в отношении средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, принадлежащих России).

Неотъемлемой составляющей бюджетного процесса, независимо от модели, лежащей в основе его организации, выступает финансово-бюджетный контроль, осуществляемый органами государственного (муниципального) контроля. Согласно логике БК РФ, органы государственного (муниципального) контроля могут быть разделены на две категории. Первую составляют контрольные органы, созданные органами законодательной власти (представительными органами местного самоуправления). Ко второй категории относятся органы, учрежденные исполнительными органами государственной власти РФ (субъектов РФ) либо местной администрацией. Очевидно, что в состав второй группы контрольных органов входят Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов РФ (муниципальных образований), главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) поступлений в бюджеты. Контрольная функция в большинстве случаев (за исключением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) не является превалирующей и реализуется наряду с деятельностью по прогнозированию (планированию), учету и др. Напротив, законодательные (представительные) органы власти (управления) учреждают контрольные органы для осуществления последними контроля. Согласно БК РФ, такой контроль охватывает проведение экспертиз проектов законов (решений) о бюджете, долгосрочных целевых программ, иных законов (нормативных правовых актов), воздействующих на организацию бюджетных отношений, исполнение бюджета, подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Таким образом, в сферу компетенции контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами власти (управления), входит контроль предварительный, текущий и последующий.