Организация бюджетного процесса - Ольга Тишутина

Одним из бюджетных полномочий Федерального казначейства является открытие счетов для осуществления операций со средствами федерального бюджета или других бюджетов бюджетной системы в учреждении Центрального банка Российской Федерации. Кроме обслуживания счетов бюджетов (т.е. осуществления по поручению органа Федерального казначейства операций по зачислению и списанию средств со счетов бюджетов), Центральный банк Российской Федерации наделен следующими бюджетными полномочиями: разработка совместно с Правительством РФ и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики, выполнение функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ. В ряде случаев, в силу природно-географических факторов, выполнение банком России возложенных на него бюджетных полномочий невозможно. В таких случаях счета бюджетов, в том числе счета для обслуживания операций с государственными (муниципальными) ценными бумагами субъектов РФ (муниципальных образований), могут открываться в кредитных организациях.

Одним из принципов системы бюджетирования, ориентированного на результат, наряду с четким разграничением компетенций и ответственности, выступает предоставление большей самостоятельности участникам бюджетного процесса, в первую очередь главным распорядителям и распорядителям средств бюджетов. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств – это участники бюджетного процесса, которые исполняют бюджет по расходам в соответствующей их компетенции части, обеспечивая при этом результативность, адресность и целевой характер их использования. Исполнение бюджета главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств предусматривает распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств между подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Не следует отождествлять исполнение бюджета главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств с непосредственным осуществлением выплат в пользу физических и юридических лиц, публично-правовых образований и др. Указанные полномочия находятся в сфере компетенции получателей бюджетных средств. Главные распорядители лишь определяют назначение использования средств бюджета (как в ходе составления проекта бюджета, так и при формировании водной бюджетной росписи и бюджетной росписи), ведут мониторинг исполнения бюджета в целях оперативного перераспределения бюджетных ассигнований для достижения большей эффективности их использования, информируют финансовый орган о результатах исполнения ими бюджета. Очевидно, что результативное выполнение этих задач обеспечивается через осуществление главными распорядителями широкого круга полномочий, в число которых входят регламентация отдельных вопросов организации деятельности подведомственных бюджетных учреждений (в частности, установление порядка формирования и утверждения бюджетных смет), контроль состояния и функционирования сети подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств и др.

Как было указано, неотъемлемой компонентой бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка эффективности менеджмента в секторе государственного управления. Эта система, включающая в себя несколько уровней, внедряется на федеральном, региональном и местном уровнях. Правовой и методической основой мониторинга эффективности является приказ Минфина России от 10.12.2007 № 123н «Об организации проведения качества финансового менеджмента главными распорядителями средств федерального бюджета». Согласно данному приказу, главные распорядители средств федерального бюджета должны разработать порядок оценки эффективности менеджмента в подведомственных им учреждениях, включающий непосредственно механизм мониторинга и критерии интерпретации показателей. На региональном и местном уровнях многими публично-правовыми образованиями сформированы комплексные системы оценки бюджетного менеджмента, в состав которых входят стандарты качества оказания бюджетных услуг, порядок оценки качества оказания этих услуг, мониторинг состояния сети бюджетных учреждений (финансовые аспекты их деятельности).

Институт администрирования поступлений в бюджеты[1] был введен в 2005 г. приказом Минфина России от 21.12.2005 № 152н «Об утверждении Указаний по применению бюджетной классификации». Этот нормативный правовой акт дал определение администратора доходов бюджета, а также закрепил источники доходов за федеральными органами государственной власти и установил порядок присвоения кода администратора доходов уполномоченному государственному органу. При этом основным критерием закрепления источника доходов за тем или иным органом государственной власти служит принадлежность полномочий по взиманию (взысканию) соответствующих платежей или по совершению операций сектора государственного управления, связанных с этими поступлениями.

Субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлялось право закрепления источников доходов бюджета субъекта и местных бюджетов за органами государственной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления) и подведомственными им учреждениями. Однако это полномочие действовало лишь в отношении тех источников доходов, администрирование которых не регламентировалось федеральным законодательством.

На протяжении 2005—2007 гг. правовая база администрирования поступлений не отвечала требованиям полноты, прозрачности, что приводило к неоднозначной трактовке правовых норм, многочисленным случаям нарушения законодательства, низкой эффективности выполнения администраторами доходов полномочий. Иными словами в условиях отсутствия должного правового регулирования институт администрирования поступлений не обеспечивал решения задач, для достижения которых был создан соответствующий механизм.

Укажем лишь наиболее существенные недостатки нормативных правовых актов, регламентировавших администрирование доходов:

■ сложности в однозначном определении принадлежности полномочий по администрированию таких доходов, как субсидии, субвенции; доходы от реализации имущества; доходы от уплаты штрафов ввиду неполноты критериев их закрепления за органами государственной власти (местного самоуправления) и их подведомственными учреждениями;

■ неопределенность порядка присвоения кода администратора доходов бюджета субъекта (местного бюджета) на региональном (муниципальном) уровне;

■ смешение понятий «главный администратор доходов» и «администратор доходов»;

■ отсутствие эффективных механизмов определения принадлежности поступлений, администрирование которых может осуществляться всеми органами государственной власти;

■ отсутствие учета специфики взимания, начисления, учета поступлений.

Часть из них была устранена посредством принятия приказов Минфина России в 2006—2007 гг., но достижению упорядоченности законодательства в данной сфере в значительной степени способствовало внесение дополнений в БК РФ на основании Закона № 63-ФЗ, в котором, в частности, даны четкие определения главному администратору и администратору поступлений, разграничены их полномочия. Так, орган государственной власти, органы местного самоуправления, местной администрации, управления государственным внебюджетным фондом, иные организации наделяются статусом главного администратора поступлений законом (решением) о бюджете. БК РФ устанавливает два условия утверждения организации в качестве главного администратора поступлений: наличие в ее ведении администраторов поступлений и (или) закрепление за самой организацией полномочий администратора поступлений.

Главный администратор доходов бюджета осуществляет полномочия по кратко- и среднесрочному бюджетному прогнозированию поступлений доходов, представляет эти сведения для формирования кассового плана, проекта бюджета, проекта среднесрочного финансового плана, по составлению отчетности главного администратора и правовому регулированию деятельности подведомственных администраторов доходов.

В состав бюджетных полномочий администратора доходов бюджета входят:

■ начисление, учет, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

■ взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

■ принятие решения о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней, штрафов, процентов за несвоевременное осуществление, процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

■ принятие решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты [1].

Администратор доходов бюджета может наделяться дополнительными полномочиями, связанными с прогнозированием поступлений из источников доходов бюджета, составлением и представлением отчетности и т.д. Закрепление за органами государственной власти (местного самоуправления), созданными ими бюджетными учреждениями полномочий администратора доходов бюджета, а также конкретизация порядка их осуществления, механизм взаимодействия с главным администратором доходов устанавливаются ведомственным нормативным актом главного администратора доходов бюджета. Кроме того, в указанных нормативных актах главного администратора должен содержаться исчерпывающий перечень источников доходов, закрепляемых за подведомственными администраторами доходов бюджета. Это необходимое условие минимизации невыясненных поступлений и соответственно своевременности и полноты формирования доходов бюджетов. Разработка главными администраторами доходов бюджета ведомственных правовых актов осуществляется на основе постановлений высшего исполнительного органа государственной власти публично-правового образования (муниципальных актов местной администрации).