Организация бюджетного процесса - Ольга Тишутина

Сущность бюджетного процесса едина для всех бюджетов бюджетной системы независимо от особенностей правового регулирования, осуществляемого соответствующими органами власти (управления), специфики финансово-бюджетной политики, уровня социально-экономического развития территории. Однако указанные факторы во многом определяют подходы к организации бюджетного процесса. На основе изучения мирового опыта может быть сделан вывод о существовании двух принципиально различных моделей организации и осуществления бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и бюджетирование, ориентированного на затраты. Отметим, что термин «бюджетирование» не имеет нормативного правового определения. В узком смысле под бюджетированием понимается совокупность организаций, приемов, методов и процессов, связанных с подготовкой и принятием бюджета. Иными словами, бюджетирование отождествляется главным образом с бюджетным прогнозированием и планированием, процедурами согласования и утверждения бюджета. Более распространено мнение, согласно которому содержание бюджетирования не ограничено рамками первых двух стадий бюджетного процесса. Например, А.М. Лавров определяет бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств [74]. Очевидно, что бюджетирование есть определенный, построенный на системе принципов, подход к организации бюджетного процесса.

Концептуальные различия, отражающие суть системы «управления результатами» и бюджетирования, ориентированного на затраты, представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1

Примечание: Составлено по [58, 74].

Проведенное сравнение помогает определить сущность обеих моделей. Так, в основе бюджетирования, ориентированного на затраты, лежит принцип распределения бюджетных ресурсов в объемах, необходимых для финансового обеспечения деятельности министерства, бюджетного учреждения, реализации программы. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает не финансирование процесса деятельности, а инвестирование в непосредственный (запланированный и обоснованный при помощи формализованных методик) результат. Термин «инвестирование» в традиционном понимании ассоциируется с расчетом и сопоставлением затрат и финансовых результатов, а также с учетом социально-экономического эффекта. Этот же подход лежит в основе бюджетирования, ориентированного на результат.

На современном этапе система бюджетирования, ориентированного на результат, внедряется во многих государствах, значительно различающихся по историко-культурным, природно-климатическим характеристикам, уровню социально-экономического развития, форме государственного устройства, особенностям финансово-бюджетной политики. Переход к данной модели организации бюджетного процесса обусловлен закономерностями функционирования современной экономики, отличительными чертами которой выступают превалирующее значение финансовой составляющей, динамизм, инновационный путь развития. В подобных условиях возрастает необходимость формирования гибкого механизма управления социально-экономическими процессами, который обеспечит способность сектора государственного управления, во-первых, предоставлять высококачественные и востребованные обществом услуги, во-вторых, гарантировать данные законом права и общественные ценности, в-третьих, поддерживать пропорциональность развития государства при паритете интересов его компонент. Выполнение государством вышеназванных функций невозможно вне эффективного бюджетного механизма, которым и является бюджетирование «по результатам».

Дифференциация государств, внедряющих бюджетирование, ориентированное на результат, объясняет различие как самой концепции реформирования системы общественных финансов, так и разрабатываемых и практически используемых методов и инструментов бюджетирования. Однако можно выделить общие компоненты модели «управления результатами»:

1)  анализ (мониторинг) текущего состояния сектора государственного управления и социально-экономической ситуации;

2)  формализованные механизмы оценки результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств (на основе стандартов оказания общественных услуг, мониторинга качества финансового менеджмента);

3)  принцип прозрачности (информационно насыщенная отчетность, доступная широкому кругу заинтересованных лиц, информирование общества о планах развития государства, реализуемых и предстоящих реформах и др.).

Непрерывно проводимый на основе бюджетной отчетности, данных органов государственной статистики, результатов социологических опросов и иной информации анализ имеет целью оценку состояния объекта в момент, предшествующий принятию решения о реализации бюджетной программы, и оперативное определение результативности бюджетных расходов и, следовательно, обеспеченных этими бюджетными ассигнованиями мероприятий. Достоверность и надежность результатов анализа в значительной степени обеспечивается применением формализованных методик оценки качества оказания общественных услуг, уровня финансового менеджмента распорядителей и получателей бюджетных средств, состояния управления общественными финансами в целом по территории (например, субъект РФ, муниципальное образование). С одной стороны, формализация методик является необходимым условием объективности оценки, оперативности принятия решения, упрощения процедур обработки информации, достижения сопоставимости данных по различным объектам и т.д. С другой стороны, практически все государства сталкиваются с проблемой поиска разумного паритета между простой методикой (подготовка и анализ сведений не должны требовать больших временных затрат) и ее способностью полно, всесторонне отражать фактическую ситуацию. Очевидно, что лишь согласованная система количественных и качественных показателей, предусматривающая систему балльной оценки и ранжирования показателей, способна с минимальной степенью искажения охарактеризовать качество управления, ход реализации программы, деятельность министерства.

Бюджетирование «по результатам» предполагает ориентацию на потребителя общественной услуги, что обусловливает необходимость непосредственного участия общества как в определении приоритетов развития государства (а следовательно, целей бюджетной политики), так и в мониторинге и последующей оценке качества предоставленных благ. Основными инструментами реализации этого принципа являются обеспечение доступа граждан к информации об организации и осуществлении бюджетного процесса, об утвержденных стандартах качества услуг, а также социологические опросы.

Как было указано выше, государства, внедряющие «бюджетирование по результатам», избрали различные подходы к совершенствованию бюджетного процесса. Однако практически во всех странах эти преобразования осуществлялись в комплексе с оптимизацией других аспектов функционирования сектора государственного управления, в частности с проведением административной реформы либо упорядочением системы разграничения полномочий органов власти и механизмов их координации.

Российская Федерация также совершенствует систему управления общественными финансами посредством внедрения «бюджетирования по результатам». При этом идеологи реформы в значительной степени руководствуются зарубежным опытом в данной сфере. Вместе с тем специфика социально-экономического развития России, исторические, политические, природно-географические особенности страны требуют существенной корректировки зарубежных методик и рекомендаций. Конкретные пути совершенствования порядка составления и рассмотрения проекта бюджета, его утверждения и исполнения изложены в соответствующих разделах пособия.

1.2. Участники бюджетного процесса в России

Важнейшее значение для обеспечения эффективности бюджетного процесса имеет четкое определение состава его участников и рациональное разграничение их полномочий, что, с одной стороны, предотвращает дублирование выполняемых ими функций, с другой – сокращает круг вопросов, остающихся за пределами компетенции органов государственной власти (местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса. БК РФ установлен состав участников бюджетного процесса, единый для всех публично-правовых образований, а также определены их полномочия в бюджетном процессе. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетных процессов и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 63-ФЗ) данный перечень является закрытым, при этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований вправе конкретизировать состав и полномочия участников бюджетного процесса посредством принятия нормативных правовых актов.