Организация бюджетного процесса - Ольга Тишутина

Анализ состава участников бюджетного процесса, утвержденный БК РФ, позволяет сделать вывод об упорядочении правовой регламентации в данной области. В частности, в измененном перечне участников бюджетного процесса получило отражение введение и законодательное закрепление института администрирования поступлений в бюджеты, а также уточнение статуса получателя средств бюджета. В прежней редакции БК РФ понятие получателя бюджетных средств было неоднозначным, что позволяло получать бюджетные ассигнования организациям, не относящимся к сектору государственного управления: унитарным предприятиям, хозяйственным обществам с долей государственного участия. Подобные обстоятельства выступали фактором риска нецелевого и неэффективного использования средств бюджетов, создавали препятствия для формирования достоверной отчетной информации, на основе которой делаются выводы об эффективности сектора государственного управления. Из положений Закона № 63-ФЗ следует, что получателем бюджетных средств является только субъект, относящийся к сектору государственного управления, в частности органы государственной власти и бюджетные учреждения. В настоящее время проблема исключения из состава получателей бюджетных средств организаций, организационно-правовая форма которых отлична от бюджетного учреждения, решена не только в рамках законодательного регулирования. Ведение органами Федерального казначейства Сводного перечня главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета позволяет упорядочить состав организаций, имеющих право на получение бюджетного финансирования. Аналогичная работа проводится в субъектах РФ и муниципальных образованиях соответствующими финансовыми органами. С учетом этих и других положений Закона № 63-ФЗ в БК РФ в составе участников бюджетного процесса названы следующие лица и органы:

■ Президент РФ;

■ высшее должностное лицо субъекта Федерации, глава муниципального образования;

■ законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

■ исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления);

■ Центральный банк Российской Федерации (Банк России);

■ органы государственного (муниципального) финансового контроля;

■ органы управления государственными внебюджетными фондами;

■ главные распорядители бюджетных средств;

■ распорядители бюджетных средств;

■ главные администраторы доходов бюджета;

■ администраторы доходов бюджета;

■ главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

■ администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

■ получатели бюджетных средств [1].

Согласно БК РФ, Президент РФ инициирует бюджетный процесс: в марте года, предшествующего очередному финансовому, Президент РФ выступает с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации, посвященным приоритетам социально-экономического развития России. Эти стратегические ориентиры формируют основные направления бюджетной политики, разрабатываемые Министерством финансов РФ, и впоследствии определяют пропорции распределения бюджетных средств по целям, задачам и направлениям бюджетной политики государства. Несмотря на независимость и самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в области организации бюджетного процесса, заявленные Президентом РФ ориентиры развития страны не могут не влиять на избираемую стратегию развития территории и, следовательно, на структуру бюджета и избираемые инструменты бюджетирования. Кроме того, Президент РФ наделен правом подписания законодательных актов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, всех нормативных правовых актов, служащих основанием возникновения расходных обязательств России.

Законодательные органы государственной власти (представительные органы местного самоуправления) рассматривают и утверждают законы (решения) о бюджете, иные законодательные (муниципальные) акты, обусловливающие возникновение расходных обязательств публично-правового образования, а также определяют статус и компетенцию создаваемых ими органов государственного (муниципального) финансового контроля. Законодательные и представительные органы осуществляют финансовый контроль во всех формах: предварительный (в ходе рассмотрения и утверждения проекта нормативного правового акта о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-бюджетным вопросам), текущий (в процессе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комитетов и т.д.), последующий (при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов). Наиболее широкий круг бюджетных полномочий возлагается на исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований). При этом следует учитывать, что специфика полномочий определяется статусом каждого из этих органов.

Бюджетные полномочия высшего органа исполнительной власти могут быть описаны следующим образом. При составлении проекта бюджета он обеспечивает составление проекта бюджета, при рассмотрении проекта бюджета и утверждении бюджета вносит проект бюджета и другие необходимые документы и материалы на утверждение законодательных (представительных) органов, в ходе исполнения бюджета обеспечивает исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, утверждает отчет об исполнении бюджета и направляет на рассмотрение законодательных (представительных) органов и органов государственного (муниципального) контроля.

Очевидно, что роль высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации) заключается в первую очередь в обеспечении бюджетного процесса. Обеспечение бюджетного процесса реализуется посредством принятия нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации), определяющих статус и состав полномочий участников бюджетного процесса, являющихся исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований). Например, постановлениями Правительства РФ утверждены положения о Министерстве финансов, Федеральном казначействе, Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Аналогично высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (Администрация или Правительство субъекта РФ) устанавливает компетенцию соответствующего финансового органа, равно как и других исполнительных органов государственной власти субъекта.

Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) принимает нормативные правовые акты, детализирующие состав и порядок осуществления бюджетных полномочий главных администраторов бюджетных средств и поступлений. Программы (концепции), определяющие цели, задачи, направления реформ в сфере организации бюджетного процесса, и реализуемые в их рамках мероприятия также утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования).

В соответствии с идеологией, реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, необходимым условием повышения эффективности бюджетного процесса выступает предоставление самостоятельности публично-правовым образованиям, создание условий для развития их инициативности и ответственности за принимаемые решения и проводимую финансово-бюджетную политику. В связи с этим БК РФ определяет лишь основы права, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливая полномочия исполнительных органов государственной власти по утверждению порядка осуществления тех или иных процедур. В частности, высший исполнительный орган государственной власти определяет:

■ сроки и порядок составления проекта бюджета и среднесрочного финансового плана (если его формирование предусмотрено законодательством публично-правового образования);

■ порядок составления и ведения реестра расходных обязательств публично-правового образования;

■ порядок разработки долгосрочных целевых программ, а также порядок оценки и критерии их эффективности;

■ порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ;

■ порядок осуществления бюджетных полномочий администратора доходов;

■ порядок размещения временно свободных средств бюджета на депозитах;

■ порядок формирования государственного (муниципального) задания – с 1 января 2009 г.

Таким образом, роль высших исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) в бюджетном процессе состоит в координации действий органов исполнительной власти (департаментов органа местного самоуправления) для достижения стратегических целей финансово-бюджетной политики. При этом деятельность по непосредственному определению основных направлений бюджетной политики, составлению финансовых планов (бюджета, среднесрочного финансового плана), тактическому управлению государственным (муниципальным) долгом, разработке методологии и методики реализации направлений реформирования, заявленных в программных документах, входит в компетенцию финансовых органов.