Формирование института государственной службы во Франции XIII–XV веков. - Сусанна Карленовна Цатурова

несменяемости чиновников отличался сложностью, нелинейностью и постепенностью[1338]. Едва ли не главным фактором стало ограничение к середине XIV в. количества ординарных должностей, вызванное общественным недовольством растущим аппаратом власти и скудными финансовыми возможностями казны его оплачивать в условиях Столетней войны. Именно последнее, как и нежелание нищающего общества содержать непомерно разросшийся аппарат королевской власти, спровоцировали первый указ, который явился началом пути к несменяемости чиновников. Издан он был первым королем новой династии Валуа Филиппом VI 9 июля 1341 г. как подтверждение не найденного в архивах указа от 17 марта 1337 г.: в целях облегчения нагрузки на казну король обещал отныне давать «должности или бенефиции, только если они вакантны на деле» (de fait)[1339].

Мощным стимулом укрепления прав чиновников на занимаемые должности стал политический кризис 1356–1358 гг., впервые наметивший угрозу превращения королевских служителей в «козлов отпущения» за прегрешения и ошибки власти. Собранные после тяжелого и унизительного поражения в битве при Пуатье Штаты Лангедойля в октябре 1356 г. стали ареной борьбы за контроль над действиями короля Франции[1340]. В обмен на вотирование остро необходимого для выкупа короля из плена налога дофину Карлу был выставлен ультиматум сместить 22 высших чина королевской администрации[1341]. Основанием для этого объявлялась катастрофическая ситуация, в которой они огульно обвинялись. Удар был рассчитан весьма умело: обвинения были направлены против самой верховной власти, которой предлагалось заплатить высокую цену за свои просчеты и ошибки, принеся в жертву общественному возмущению своих самых доверенных и близких к персоне монарха служителей. Важно при этом, что отстранение 22 чиновников осуществлялось одномоментно и без предоставления им права быть выслушанными и оправдаться, поскольку «их дурное правление настолько очевидно трем штатам и всему королевству, что нет смысла выслушивать их объяснения и извинения». Они лишались королевских служб «навсегда» (perpetruelement) и не могли больше никаким способом добиться восстановления на должностях[1342].

Реакция самих чиновников на такой демарш Штатов в полной мере выразилась в «Обвинительном заключении против Робера Ле Кока», одного из идеологов восстания и королевского чиновника, чье поведение усугублялось в глазах коллег предательством корпоративных интересов[1343]. Стержнем обвинения Робера Ле Кока являлся запрет отстраненным чиновникам возможности оправдаться; именно он становится главным признаком незаконности такой процедуры в глазах чиновников. Более того, она провоцирует ошибочное распределение ответственности между королем и его служителями. В тексте «Обвинительного заключения» выдвинутые претензии к чиновникам трактуются как скрытые обвинения против самого короля, так что недвусмысленно заявляется о нежелании чиновников превращаться в «козлов отпущения», будучи смещенными навсегда с должностей за ошибочные действия монарха[1344].

Тема распределения ответственности между королем и его служителями в «Обвинительном заключении» стала важным вкладом в политическую теорию французской монархии. Широкомасштабное общественное движение за реформы в сфере управления, посягнувшее на статус и права высших чинов, способствовало в итоге укреплению этих прав и статуса, поскольку повлекло принятие указа, запрещавшего отныне огульные и политически мотивированные смещения служителей короны Франции.

Этим фундаментальным актом, заложившим прочные основы несменяемости чиновников, явился указ от 28 мая 1359 г.[1345] Он не только восстановил на должностях смещенных чиновников и не только отклонил все обвинения, возвратив им «добрую репутацию», но и ввел правовые гарантии от повторения в будущем подобных акций. Указ осудил действия Штатов за их форму: «без всякого следования праву и обычаю… их не вызвав (в суд) и не выслушав»[1346].

И вот здесь мы сталкиваемся с еще одним, возможно, решающим двигателем процесса утверждения прав чиновников на занимаемые места — с интересами их самих, взявших из арсенала канонического права способ гарантировать свой статус[1347]. С одной стороны, к середине XIV в. королевские службы превратились в постоянные, штатные (ординарные), т. е. существующие вне персон, их замещающих. Персоны могут отныне меняться, но должности остаются неизменными, что открывало путь к возможности сформировать владельческие права на них[1348]. Фиксация штатов ведомств и служб короны и повышение статуса и привилегий королевских служителей создали напряженную ситуацию вокруг королевских должностей. Кризис 1356–1358 гг. впервые наметил контуры этого острого конфликта из-за доступа к чинам между теми, кто все очевиднее терял надежду добиться постов, и теми, кто все надежнее обеспечивал гарантиями свои права на занимаемую должность[1349].

И в этом королевским чиновникам помогала сама верховная власть, вынужденная опираться на их специфические интересы. Ввиду совпадения взаимных интересов она позволяет чиновному корпусу создать правовые гарантии на владение должностями. Идейным оправданием и легитимацией этих прав было стремление монарха заручиться лояльностью и неподкупностью чиновников, которую трудно было бы ожидать от служителей, не уверенных в стабильности своего положения[1350].

Такая трактовка прав чиновников на должности фигурирует и в политических трактатах теоретиков власти, и в королевских указах[1351]. Так, Жан Жерсон в программной речи «Vivat rex!» отстаивал заинтересованность самого общества в несменяемости судейских чинов, давая ей моральное оправдание: ссылаясь на Аристотеля, он описал частую смену чиновников в виде притчи о том, как облепленного мухами окровавленного человека решили спасти, просто отогнав мух, чем подвергли еще большим мукам, «ведь налетят новые мухи и доедят его в конец»[1352]. Та же общественная заинтересованность в стабильности положения чиновника, но с большим упором на гарантии его лояльности, отражена в «Совете Изабо Баварской»: по мнению автора, король не должен менять без причины хорошего бальи и сенешаля или другого чиновника, слывущего честным и угодным подданным, ибо это ухудшит ситуацию в подчиненной ему области, и чиновник не будет заинтересован хорошо исполнять службу, по каковой причине многие беды обрушились ныне на королевство[1353]. Позднее Тома Базен восхвалял Карла VII, особенно по контрасту с его сыном Людовиком XI, за то, что тот крайне редко менял своих чиновников и делал это якобы только в форме их продвижения по службе[1354].

По сути, та же цель гарантии лояльности чиновников заявлена и в указе Людовика XI от 21 октября 1467 г. В его преамбуле выражалось сожаление относительно произведенных королем при восшествии на престол смещений, ошибочно сделанных якобы по вине просителей и «по неведению короля» (nous non advertiz duement). В результате чиновники, опасаясь подобных смещений, «не были столь усердны и рьяны в службе, как если бы этих опасений у них не было»[1355]. К концу исследуемого периода принцип несменяемости как гарантия лояльности должностных лиц сделался общепризнанным. Показательно, что в наказе Штатов 1484 г. рекомендовано строго соблюдать этот принцип и не отстранять без причины чиновников, которые тогда будут хорошо, верно и честно служить королю[1356].

Принцип несменяемости