Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России - Андрей Алексеевич Нечаев

эксклюзивное. Основной поток ходоков в правительство пошел после подписания соглашения с Татарстаном, и в этом смысле Казань, конечно, создала определенный прецедент.

Настойчивое давление с мест постоянно грозило разрушить бюджет. Мы, в общем-то, скоро поняли, что противостоять этому в лоб нельзя. У правительства тогда было слишком мало реальных ресурсов, слишком мало денег и не так много рычагов воздействия, если не говорить, конечно, о применении силовых структур. И поэтому уже в 1992 году, когда составлялся бюджет на второй квартал (а бюджеты тогда формировались и утверждались сначала помесячно, а потом поквартально), мы пошли на расширение прав регионов, добиваясь в то же время и существенного расширения их обязанностей. Мы стали оставлять им больше налогов, но перекладывали на них значительную часть нагрузки по социальным расходам. Это касалось образования, медицины, культуры, большей части строительства жилья (его централизованное финансирование тогда практически прекратилось), поддержания местной инфраструктуры, то есть почти всех социальных программ.

Ход абсолютно понятный и логичный. Если кто-то из жителей данного региона чем-то недоволен, ему уже полагалось обращаться к местному начальству, а Москва здесь ни при чем. За этим не было какого-то особого лукавства. Мы исходили и из того, что как возможность собирать налоги, так и возможности находить новые источники для налоговых поступлений на местах были намного шире, чем в Москве. Аналогично и социальные проблемы на местах были виднее, чем из центра.

Был здесь, конечно, и негативный момент. Денег в стране в целом все равно было еще мало, а социальные запросы после откровенно популистской политики 1989–1991 годов сохранялись достаточно высокими. Регионы в поисках доходов активно занялись местным налоготворчеством. Чуть ли не каждый регион придумывал собственные налоги, иногда довольно экзотические, типа сборов за прогон скота в Калмыкии. В итоге в целом по стране действовало, помимо федеральных, еще несколько десятков региональных и даже муниципальных налогов и сборов. Многие главы регионов и даже руководители еще более низкого уровня занимались этим так активно, что просто подрубали сук, на котором сидели. Они вводили все новые налоги и иные поборы. В результате экономическая активность падала, предприятия становились убыточными, бизнес не развивался, налоговая база сужалась. Единое экономическое пространство страны невольно разрывалось. Так продолжалось практически до принятия в середине 90-х Налогового кодекса, положившего конец этой порочной практике.

Однако в целом шел объективно положительный процесс, в результате которого объем доходов консолидированного бюджета страны, централизуемых в федеральном бюджете, был снижен примерно на десять процентных пунктов. В него вместо прежних 47 % всех налогов пошло лишь 37 %. Соответственно, были перераспределены и расходы.

Правда, не обошлось без перегибов. Минфин, в своем желании любой ценой снизить расходы федерального бюджета (надо сказать, что Василий Барчук был человеком жестким и прямолинейным), попытался даже переложить на регионы часть расходов по содержанию судов, милиции, таможенной службы. Но очень скоро стало ясно, что это ошибка, потому что кто платит, тот и заказывает музыку. И правоохранительные органы немедленно оказались у местных чиновников в подчиненном положении, что стало одной из причин резкого роста коррупции и местничества. Пришлось отыгрывать назад.

Нужно сказать, что местное финансирование таких служб в цивилизованном государстве явление вполне нормальное, но в нашей стране, где глава местной власти, как правило, ощущает себя неким удельным князем, этот вариант не проходил.

В предъявляемых центру требованиях каждый регион использовал свои мотивы, как, впрочем, и свои рычаги давления. Но была и некая общая схема. Местные руководители старались выйти на Ельцина и, заручившись его поддержкой, начинали обрабатывать Гайдара, а затем и меня, непосредственно отвечавшего за работу с регионами. У многих из них существовал некий стандартный набор фраз и аргументов. Говорилось примерно следующее: у нас набирает силу националистическое движение (в случае областей – просто протестное); мы, конечно, за единство России и, в отличие от Татарстана и Чечни, никогда не поставим вопрос об отделении или политическом суверенитете, но поймите наше тяжелое положение… Проекты указов о предоставлении соответствующих льгот тому или иному региону готовились на местах и носили почти одинаковые названия: «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития республики (края, области)…». В них подробно расписывалось, в чем должна заключаться эта государственная поддержка. И если суммировать все требования, то получалось, что данному региону следовало отдать все, что там есть, добавить то, чего там нет, и после этого уже никогда с него ничего не спрашивать.

Первым такой указ стал готовиться и вышел по Республике Коми, а потом они стали штамповаться чуть ли не под копирку. И Министерство экономики играло во всем этом самую неблагодарную роль. Ко мне приходили ходоки с соответствующими резолюциями на проекте документа, после чего начиналась грубая торговля по каждому пункту со стучанием кулаками по столу, взаимными обидами и тяжелыми упреками.

История появления первого из этих указов достаточно показательна в целом для всего процесса проталкивания региональными лоббистами своих запросов. Приехав в Москву, руководители республики отправились с проектом указа к Ельцину. Коми – это, в частности, Воркута, это шахтеры, у которых с президентом свои особые отношения. Шахтерские забастовки сильно подорвали режим Горбачева, но позже нанесли удар и по молодой российской власти. Естественно, что Ельцин дал поручение Гайдару: «Рассмотреть и решить положительно». А Гайдар переадресовал его мне, возложив на Минэкономики функцию окончательного фильтра. В общем, вся эта делегация в полном составе является ко мне: «Мы были у Ельцина, были у Гайдара, указ практически готов, Вам нужно только все посмотреть и завизировать. Надеемся, вы понимаете, какая у нас тяжелая экономическая ситуация, какая социальная напряженность». Я вынужден был их сразу осадить: «Если Ельцин и Гайдар все решили, то они обойдутся и без моей визы. А коли вы все-таки пришли ко мне, значит не все решено и будем разбираться». Однако мне пришлось проявлять максимум изворотливости, поскольку и отказать совсем было нельзя, и согласиться на все требования невозможно без серьезного ущерба для бюджета.

В дальнейшем подобная схема неоднократно повторялась другими ходоками. Каждая республика и область подчеркивала свою особую роль в России, жаловалась на трудности, говорила о том, как важно сейчас не допустить социального взрыва. «У нас, – обещали они, – есть возможности решить свои проблемы, дайте только денег. Мы построим завод (фабрику) или что-то еще, появятся рабочие места, пойдет экспорт. Или дайте квоты на экспорт сырья. Нам надо только сейчас помочь! И дальше все получится».

Иногда были и особые, уникальные аргументы. Дагестан, например, напирал на то, что является оплотом стабильности на Кавказе. «Посмотрите, – призывали дагестанские представители, – у нас сто национальностей, двенадцать официальных языков и никакой резни, никаких конфликтов, не как в Чечне. Но мы самая