Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

от губернаторов — предложения, от равных себе учреждений — сообщения и отношения. В ответ они посылали рапорты, донесения, представления. Законы подробно определяли также порядок сношений уездных и городских учреждений.

Переписку государственных учреждений с частными лицами составляли «просительские дела и бумаги», которые выделялись в особую группу документов. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагались просьбы по разным поводам, в зависимости от которых выбирался один из 12 видов прошений.

Особой группой документов являлись «отчеты в делах», которые содержали характеристику деятельности учреждения за год. Такие отчеты представляли департаменты, а на их основе составлялся общий отчет по министерству. «Отчеты в делах» вносились каждым министерством в Государственный совет и рассматривались в его профильных департаментах. Предусматривались также и «Отчеты в видах и предложениях», которые являлись планами улучшения работы министерства. Министры обязывались ежегодно подавать их царю.

С 1830 г. в России для обеспечения единообразия и упорядочения оформления документов в государственном аппарате стали использовать бланки, на которых изначально пропечатывались основные реквизиты соответствующего государственного органа или учреждения: наименование ведомства, название учреждения, его структурной части, дата, номер, заголовок. Технические достижения того времени позволили исполнять бланки типографским способом.

На бланках в основном писались документы, возникавшие в процессе переписки учреждений, — отношения, сообщения, ведения и т. д. Другие документы (указы, протоколы, записки присутственных мест) составлялись без применения бланков. Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все канцелярское делопроизводство — переписка, журналы, реестры, записки и проч. — велось на простой бумаге.

В 1833 г. для документооборота в государственном аппарате был установлен единый размер листа бумаги. Протоколы, прошения, жалобы, отзывы, акты писались на гербовой бумаге: простой, «крепостной» и «контрольной». Все исходящие документы отправлялись адресатам в пакетах. При их пересылке бумага с текстом складывалась в виде конверта и запечатывалась сургучной печатью. В середине XIX столетия в России появились почтовые конверты и почтовые марки, которые стали использоваться также в делопроизводстве государственных органов и учреждений[31].

В период царствования Николая I контроль за государственными служащими обеспечивался посредством установления все более подробной регламентации их работы и усложнения документооборота. К середине ХIХ в. Россия превзошла по уровню детализации процедур делопроизводства даже знаменитую своими регламентами всех сфер жизни Пруссию.

Образцом такой чрезмерной зарегламентированности может служить «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России» (далее — Руководство, илл. 14), которое разрабатывалось и формировалось перманентно в течение всего периода правления Николая I в недрах самого государственного аппарата (не имея поэтому конкретных авторов), использовалось преимущественно как своеобразная инструкция для служебного пользования и было опубликовано в открытой печати лишь в 1858 г., уже при его сыне Александре II.

Представляют интерес выдержки из рецензии поэта и литературного критика Н. А. Добролюбова на Руководство, опубликованной в журнале «Современник» в 1859 г.: «В книжке можно изучить делопроизводство наше — хотя и не без труда, вопреки замечанию издателя, что оно очень упрощено. В книжке перебраны четыре инстанции: земский суд, губернское правление, департамент министерства и совет министра. В этих четырех инстанциях бумага должна сделать, по исчислению книжки, 159 оборотов; столько же нужно и на обратном пути — к исполнению, и вдвое более — если министр потребует каких-нибудь справок и объяснений. Изучить всю эту процедуру не так легко, тем более что здесь нужно исключительно брать памятью, без всякого пособия соображения, опирающегося на естественной ассоциации идей и требованиях логической необходимости».

Для примера Н. А. Добролюбов приводит в рецензии «изложение порядка, по которому идет бумага, поступившая из земского суда в губернское правление». От росписи дежурного по губернскому правлению «в приеме пакета, содержащего входящую бумагу, записи об этом в дежурную книгу и передачи пакета главному регистратору» и до отдачи исходящей бумаги «дежурному для записки в разносную книгу и для отдачи рассыльному, который и относит бумагу по адресу», бумага в процессе своего исполнения должна была пройти 54 «делопроизводственных» операции! [32]

Правовая реформа. К началу царствования Николая I назрела также необходимость кодификации архаичного и запутанного российского законодательства. За предшествующие десятилетия накопился огромный массив нормативных правовых актов. Так, еще продолжало действовать Соборное уложение 1649 г., а также все основные законодательные акты Петра I и его преемников. В ряде случаев нормативные акты разных периодов противоречили друг другу.

Сложившаяся ситуация послужила основанием для создания Кодификационной комиссии, руководителем которой Николай I назначил М. М. Сперанского.

Первым результатом работы комиссии стала подготовка Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ), которое было издано в 1830 г. и состояло из 45 томов и шести томов приложений. В ПСЗ было включено 330 920 нормативных актов. Их разместили в хронологическом порядке — как действовавшие, так и уже утратившие силу нормативные правовые акты и документы, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая манифестом 1825 г. о вступлении на престол Николая I.

На основе подготовленного материала за последующие два года, прежде всего личными усилиями М. М. Сперанского, был составлен Свод законов Российской империи (илл. 15) в 15 томах, который был издан в 1832 г., а вступил в силу с 1 января 1835 г. В Свод вошли лишь действующие законы, расположенные по особой системе, разработанной Сперанским:

— законы об органах власти, органах управления и государственной службе;

— уставы о повинностях;

— уставы казенного управления;

— законы о сословиях;

— гражданское законодательство;

— уставы государственного благоустройства;

— уставы благочиния;

— уголовные законы.

Структура и содержание Свода оставались практически неизменными до Октябрьской революции 1917 г. Лишь в 1885 г. Свод был дополнен процессуальным законодательством.

Действующие нормы гражданского права Российской империи были систематизированы в IX, X и XI томах Свода законов. Впервые в российском законодательстве подробно раскрывалось содержание полномочий собственника на принадлежащее ему движимое и недвижимое имущество.

Недвижимое имущество составляли земельные угодья, деревни, дома, заводы, фабрики, лавки, любые строения и пустые дворовые места. Недвижимое имущество могло быть благоприобретенным или родовым.

К движимому имуществу были отнесены мореходные и речные суда, книги, рукописи, картины и другие предметы, относящиеся к науке и искусству, домашние уборы, экипажи, орудия земельного производства, инструменты, лошади и другой скот, сжатый и молоченый хлеб, продукция заводского производства, металлы, минералы и другие полезные природные ископаемые.

Устанавливались два вида собственности: частная и государственная. Промежуточное положение занимала собственность особ императорского дома. Впервые в российском праве было установлено право собственности на результаты интеллектуального творчества, что в дальнейшем послужило основой для формирования авторского и патентного права. Сроки пользования и порядок разрешения споров по данному виду собственности устанавливались в Уставе о цензуре и в Законах о гражданском судопроизводстве.

Свод законов различал полное и неполное право частной собственности на землю и на имущество.