Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Реорганизация системы высших государственных учреждений поначалу не имела никаких концептуальных начал. Наряду со старыми высшими учреждениями, с начала XIX в. появляются новые органы, подчиненные непосредственно императору. Первым в 1801 г. был создан Непременный совет как совещательный орган при Александре I.

Что же касается «наследия» XVIII столетия в российской системе государственного управления в виде Правительствующего сената, то он к началу XIX в. находился в упадке и представлял собой некую аморфную «совокупность» полусамостоятельных учреждений, расположенных в Петербурге, Москве и Варшаве. Новым императором Сенат был сохранен, но лишь как высшее судебное учреждение страны.

В 1802 г. «Указом об учреждении министерств» реорганизуется вся система органов государственного управления. Вместо Петровских коллегий создаются министерства: иностранных дел, военно-сухопутных и военно-морских сил, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Учреждается также министерство юстиции, которое должно было выполнять функции высшего судебного управления и надзора за деятельностью судебных учреждений.

Министерства делились на департаменты и канцелярии во главе с директорами. В министерствах утверждался принцип единоначалия. Министр полностью отвечал перед императором за руководство вверенной ему отраслью управления.

Для совместного обсуждения наиболее важных вопросов государственного управления в том же 1802 г. был создан Комитет министров — как высшее административное учреждение, осуществлявшее надзор за правительственным аппаратом государственных служащих (преобразованный через 55 лет Александром II в Совет министров). В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и управляющие ведомствами[24].

Комитет министров являлся совещательным органом, так как никакое его заключение не вступало в действие до утверждения императором. Александром I широко практиковалось создание в министерствах секретных комитетов для разработки различных проектов, соответствующих профилю деятельности министерств. Секретность работы таких комитетов была обусловлена страхом императора перед крестьянскими волнениями и возможным недовольством дворян при проведении тех или иных реформ, ущемлявших их права.

В 1810 г. наряду с Комитетом министров был создан новый совещательный орган — Государственный совет, который должен был заниматься подготовкой законопроектов. Он состоял из высших государственных чиновников, назначаемых императором. В манифесте от 1 января 1810 г. об образовании Государственного совета говорилось: «…все законы, уставы и учреждения <…> предлагаются и рассматриваются в Государственном совете <…>. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти».

Высшим учреждением по делам русской православной церкви был Синод, возглавлял который обер-прокурор. Как и члены Синода, он также назначался императором. Для осуществления контроля за деятельностью Синода в 1817 г. Александром I на основе Министерства народного просвещения создается Министерство духовных дел и народного просвещения, которому было предоставлено такое право.

Местные органы управления в рассматриваемый период не претерпели существенных изменений. В начале XIX в. продолжали функционировать все основные административные, полицейские, финансовые, судебные учреждения и сословные органы, созданные при Екатерине II в период 1775–1785 гг. Появились лишь такие новые административные органы, как присутствия, а также коммерческие суды. В полиции же были введены должности становых приставов и градоначальников.

Реформа полиции. Указом 1802 г. «Об учреждении министерств» наряду с другими сферами государственного управления реорганизуется также система базовой отрасли внутреннего государственного управления — управления полицией.

Сначала названным указом все дела полиции были переданы впервые образованному в России и самому значимому по своей компетенции Министерству внутренних дел, которое обязали «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи». Следующие несколько лет российское правительство, ориентируясь на прусский и французский примеры организации системы внутреннего государственного управления (или «полицейского управления»), постепенно склонялось к выделению полиции в самостоятельное ведомство. Результатом этих стремлений власти к зарубежному заимствованию стало учреждение в 1810 г. Министерства полиции Российской империи во главе с генерал-полицмейстером (министром).

В новом министерстве оказались сосредоточены все учреждения, относящиеся как к полиции «предохранительной» (правоохранительной), ведающей общим благоусмотрением и безопасностью (включая полицейский суд), так и к полиции «исполнительной», ведающей приведением в исполнение судебных приговоров, сбором недоимок, устройством внутренней стражи, управлением тюрьмами, смирительными заведениями, рабочими домами и т. д.

Наряду с названными основными функциями на Министерство полиции возлагались и другие, далеко выходящие за границы внутренней безопасности и обеспечения порядка и явно не свойственные полиции (не только сегодня, но уже и тогда в России). Это следующие виды государственной деятельности:

— надзор за исполнением законов всеми другими министерствами;

— попечение об общем «благоустройстве» в государстве, включая уровень местного управления;

— производство всех видов следствия;

— полицейский (административный) суд не только по нарушениям полицейских предписаний, но и по всем маловажным преступлениям вообще.

Такие широкие полномочия полицейского ведомства привели к тому, что по многим направлениям государственной (прежде всего контрольной и надзорной) деятельности другие центральные и местные органы управления оказались в подчиненном и зависимом от полиции положении.

В связи с обнаружившейся (почти за десять лет функционирования) неспособностью Министерства полиции эффективно решать столь разнообразные проблемы и задачи в 1819 г. оно было упразднено, а его функции были большей частью переданы вновь воссозданному Министерству внутренних дел, остальные же — другим министерствам и ведомствам по предметам их ведения.

При всех своих изъянах и противоречиях административная реформа Александра I важна и знаменательна тем, что она впервые в России способствовала практическому формированию «министерской» (хотя и именовавшейся «полицейско-централизованной») организации внутреннего управления, послужив прообразом будущей отраслевой модели государственного управления.

Реформа государственной службы и государственного делопроизводства. «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. — основной законодательный акт, который определил организацию и порядок работы центральных учреждений[25]. Он четко установил «предметы ведения государственных дел» министерств. В нем были определены порядок взаимоотношений министерств с другими учреждениями и единообразная структура министерств.

Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие — товарищ (т. е. заместитель) министра. Министры и товарищи министров назначались императором и были ответственны только перед ним. При министре действовал совещательный коллегиальный орган — Совет министра «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». Совет министра состоял из директоров департаментов.

В основу организации министерств был положен принцип единоначалия. В обязанности министра входило следить за исполнением законов всеми подчиненными ему учреждениями и лицами, осуществлять надзор за действиями этих учреждений, назначать и увольнять должностных лиц.

Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения — на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. В каждом департаменте создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений, именовавшийся «общим присутствием». Тогда же был издан указ, требовавший от чиновников определенного уровня образования.

С начала XIX в. организация и процедуры делопроизводства усложнились по сравнению с «коллежским» периодом XVIII в., а их регламентация, устанавливаемая законом, стала более подробной.

Для решения «общих дел», относящихся ко всем департаментам, а также