Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

дел, подлежащих непосредственному разрешению министром, в каждом министерстве была создана канцелярия. Канцелярия делилась на отделения и столы, а управлялась директором. Кроме того, в департаментах, имевших несколько отделений, «для общей связи письмоводства» при директоре создавалась «особенная канцелярия». Во главе ее стоял правитель, в штат канцелярии входили журналист, экзекутор, казначей и их помощники. Устройство министерских канцелярий стало единообразнее и сложнее. Они получили статус важных структурных подразделений («частей») министерств и учреждений, в которых было сосредоточено «все письмоводство».

Обязанности государственных служащих определялись законами и инструкциями. Уже в начале нового века были широко распространены должностные инструкции, составленные по четко разработанной форме. Так, например, «Инструкция губернскому почтмейстеру» 1807 г. делилась на пять разделов. В первых двух подробно излагались обязанности губернского почтмейстера. В третьем разделе регламентировались «правила письмоводства». Он состоял из двух частей: в первой перечислялся состав документов, необходимых для справок, документов, которые «всегда хранимы», во второй определялся порядок сношений, исполнения документов и хранения дел. В последних двух разделах регламентировалось управление подчиненными учреждениями и лицами.

Основным законодательным актом для упорядочения деятельности чиновников стало «Общее учреждение министерств» 1811 г., которым устанавливался единообразный порядок «производства дел» во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Весь процесс делопроизводства делился, согласно этому правовому акту, на следующие этапы:

1) порядок вступления дел;

2) движение дел (или их так называемое производство);

3) отправление дел;

4) ревизия;

5) отчеты.

Таким образом, впервые в российской практике государственной службы были четко выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов и их регистрация; направление на исполнение и собственно исполнение; контроль за их исполнением и, наконец, отправка исполненных документов.

Крестьянская реформа. В стране к 1801 г. сохранялось крепостное право, устанавливающее фактически и юридически рабскую зависимость миллионов крестьян от нескольких десятков тысяч помещиков, распоряжавшихся их жизнью, семьями и детьми как движимым имуществом.

На начало 1797 г. население Российской империи составляло 41,2 млн податных душ, т. е. мужчин (не считая населения Польши, Финляндии и Северного Кавказа)[26]. Крестьяне составляли в тот период до 80 % населения и делились на три категории: помещичьи крестьяне, удельные крестьяне и крестьяне государственные.

Государственные крестьяне принадлежали казне и официально считались «свободными сельскими обывателями». В 1796 г. насчитывалось 6 млн 34 тыс. государственных крестьян мужского пола. Основная их масса была сосредоточена в северных и центральных регионах России, Поволжья и Приуралья. Государственные крестьяне за предоставленные им земельные участки должны были выполнять повинности: оброк и подушную подать.

Удельные крестьяне занимали промежуточное положение между государственными и помещичьими. Это бывшие дворцовые крестьяне, получившие звание удельных в 1797 г., когда был создан департамент уделов для управления крестьянами, принадлежавшими членам императорской фамилии. В 1797 г. удельных крестьян насчитывалось 463 тыс. душ мужского пола. Удельные крестьяне в основном проживали в Самарской и Симбирской губерниях. Они платили оброк, несли денежные и натуральные повинности. К середине XIX в. царская семья получала годовой доход с удельных имений до 3 млн руб. серебром.

Помещичьи крестьяне составляли самую большую и самую эксплуатируемую группу населения, насчитывающую вместе с семьями до 30 млн человек. Они должны были отрабатывать барщину 3–5 дней в неделю и платить натуральный и денежный оброк. Помещики сохраняли над ними свой суд. Массовые выступления крестьян заставили правительство обратить внимание на эту проблему.

20 февраля 1803 г. Александр I издал Указ «О вольных хлебопашцах», по которому помещики получили право отпускать своих крестьян на волю, с землей, за выкуп до 100 руб. серебром или без выкупа по соглашению сторон. Это право распространялось и на дворовых людей.

Данный акт не получил широкого распространения, так как помещики неохотно отпускали крестьян, а у последних в подавляющем большинстве случаев не было денег, чтобы заплатить помещику столь существенный выкуп. При этом многие помещики не соглашались отпускать на свободу своих крестьян даже за предусмотренный указом выкуп.

В результате вплоть до реформы 1861 г. русское помещичье дворянство на основании Указа 1803 г. отпустило на волю только 1,5 % крепостных крестьян. Это лишь подтверждает известный вывод о том, что дворянство в своей массе не желало отмены крепостного права в России. Кстати, никто из будущих «декабристов»-аристократов тоже не освободил тогда по этому указу своих крепостных крестьян.

В связи с продолжавшимися выступлениями и бунтами крестьян против помещиков после неудачной попытки реформы 1803 г. Александр I в 1804 г. издал указ о прикреплении крестьян к земле, а не к помещику. По этому указу было запрещено продавать крестьян без земли. Однако и данный акт из-за сопротивления помещиков введенным новациям также не улучшил положение крепостных крестьян, а лишь усилил кризис феодально-крепостнического строя.

Судебная реформа. Одной из планировавшихся Александром I в период своего царствования государственных реформ, так и не реализованной, стала судебная реформа, проект которой к 1803 г. подготовил для императора М. М. Сперанский[27] (илл. 11).

Единственным решением, связанным с реорганизацией судебной системы того периода, стала реформа Сената, который в 1802 г. был преобразован в высшее судебное учреждение Российской империи. Его департаменты реорганизовали в высшие апелляционные инстанции для губернских судов. Участие же в государственном управлении и законотворческой деятельности выражалось только в том, что отныне Сенату было предоставлено лишь право подавать императору предложения по поводу устаревших законов и противоречий во вновь издаваемых законах. Александр I также сохранил за Сенатом право ревизии деятельности местных административных органов и их решений.

Каких-либо других решений по осуществлению судебной реформы тогда так и не последовало, хотя к 1809 г. М. М. Сперанский предложил императору широкую программу усовершенствования судебной системы. Эта программа была сформулирована и обоснована во «Введении к Уложению государственных законов» (илл. 12), где рекомендовалось, например, для предотвращения возможных революционных потрясений в России придать самодержавию внешние формы конституционной монархии (выборность части чиновников, новые начала организации суда, государственного контроля, разделение властей и проч.).

По этому проекту государственных преобразований политические права получали только дворянство и «среднее состояние» (купцы, мещане, государственные крестьяне, которые выбирали законодательную Государственную думу и распорядительные окружные и губернские думы, а также судебные органы). «Народу рабочему» (крепостные крестьяне, рабочие, домашние слуги) давались лишь некоторые гражданские права при сохранении крепостного права. Александр I полагал, что оно отменится постепенно, под воздействием эволюционного развития промышленности, торговли и просвещения.

Итогом первого десятилетия правления Александра I стало проведение лишь административных преобразований в системе внутреннего государственного управления, крупнейшим из которых было учреждение Государственного совета, Комитета министров и «министерской» системы органов внутреннего управления.

В 1821 г. М. М. Сперанский пытался вернуть императора к проектам реформирования судебной системы, однако Александр I их отверг, поскольку эти проекты, пусть и весьма робко, предлагали проведение в жизнь некоторых буржуазных принципов. Кроме того, судебные преобразования нельзя было провести изолированно, без решения коренных вопросов государственно-правового переустройства общественной жизни, в первую очередь вопроса о необходимости