Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

также были ограничены. Даже государственные и свободные крестьяне не имели права собственности на недвижимое имущество и распоряжения предоставленной им землей. Для них сохранялось только право на защиту в суде.

Справедливости ради следует упомянуть, что отдельные решения Екатерины в отношении крестьян имели и позитивный характер. Так, она запретила свободным людям и отпущенным на волю крестьянам снова вступать в крепостную зависимость. По ее распоряжению для вновь учрежденных городов правительство выкупало крепостных крестьян и обращало их в горожан. Дети крепостных, принятые на государственное попечение в воспитательные дома, становились свободными[17].

1.3. Реформы Павла I

(1796–1801)

Практически сразу после смерти Екатерины II и завершения ее реформ, с приходом к власти 17 ноября 1796 г. ее сына Павла I (илл. 9), начался период, именуемый многими исследователями как «контрреформы». Такая характеристика основывалась на одной из главных тенденций его царствования — общей направленности против преобразований Екатерины II и попытке возврата России (по «разумению» Павла I) назад, ко времени окончания реформ Петра I.

Следует отметить, что характеристики учеными периода царствования императора Павла I крайне противоречивы. Одна из самых распространенных оценок его правления состоит в том, что «в действиях Павла I, сменившего на престоле Екатерину, во многих случаях отсутствовала преемственность. Правительственные меры этого периода времени соответствовали личности императора — человека капризного, деспотичного, переменчивого в своих решениях, легко поддававшегося необузданному гневу и столь же легко менявшего гнев на милость»[18].

В большинстве источников либо содержатся оценки Павла I, аналогичные вышеприведенной, либо его правление вообще не упоминается.

Тем не менее заслуживает внимания позиция ряда современных правоведов, считающих отдельные преобразования Павла I, скорее, продолжением екатерининских реформ, а вовсе не «контрреформами». А. С. Советкин, например, ссылается в связи с этим на М. М. Сперанского, по мнению которого реформа Сената вполне назрела уже в царствование Екатерины II. В ее архивных бумагах были найдены записи об основных направлениях реформы Сената, которую она хотела провести еще в 1781 г., создав судебные присутствия в двух столицах и Киеве и выделив в качестве особой Палату уголовных и гражданских дел при губернском правлении. Это нововведение должно было снять избыточную нагрузку с Сената, так как, кроме судебных дел, через него проходило множество дел, связанных с открытием и закрытием учреждений, с государственной службой, с отпуском денежных сумм, с хозяйственными вопросами и т. п.

Так вот, уже через месяц после вступления на престол, в декабре 1796 г., Павел осуществил реорганизацию Сената, увеличив его состав и создав три временных департамента для решения более чем 11 тыс. скопившихся в нем неоконченных дел: первый временный казенный, второй временный апелляционный, третий временный межевой. Для вновь образованных департаментов было создано и новое Общее собрание.

В итоге основной для Сената стала прежде всего судебная деятельность, а его функции по государственному управлению, фактически упраздненные Павлом I, стали решать статс-секретари, министры и генерал-прокуроры. Такой порядок заложил основные начала новой, «министерско-отраслевой» системы внутреннего управления, получившей свое реальное развитие в России более чем через 100 лет, уже в XX столетии.

При Павле I была также значительно упрощена сложная система организации судов на местах. Палаты уголовного и гражданского судов были преобразованы в департаменты одной палаты суда и расправы. В казенных палатах были закрыты горные, таможенные и соляных дел экспедиции. Были упразднены все сословные суды и сословные представители губернского уровня, а также совестные суды[19]. Таким образом, губернские палаты уголовного и гражданского судов сделались судами второй инстанции для оставшихся на местном уровне сословных судов. Судебная система практически утратила сословный и тем более выборный характер[20].

По сравнению с екатерининским периодом гораздо больше полномочий получили органы прокуратуры. Так, помимо надзорной деятельности, генерал-прокурор стал выполнять во многом функции главы региональной исполнительной власти (в современном понимании), осуществляя руководство финансовыми, административно-полицейскими, судебными делами и контролируя губернскую администрацию[21].

Павел I успел провести и реформирование государевой службы, упразднив значительное число должностей в казенных палатах, сократив губернских и уездных стряпчих и сельских заседателей, большинство прокуроров в губерниях (оставив только по одному прокурору в каждой губернии).

Все проводимые изменения были необходимы императору Павлу I для централизации управления и улучшения организации, по его мнению, работы государственных органов власти и учреждений.

Так, его губернская «контрреформа» вылилась в сокращение числа губерний — с 51 после екатерининской губернской реформы 1775 г. до 41 по Указу Павла I от 12 (23) декабря 1796 г. Изменения затронули также их территории и границы. В частности, вышеупомянутым указом Таврическая область была упразднена, а часть ее территории, разделенная на два уезда (Акмечетский и Перекопский), присоединена к Новороссийской губернии. В 1802 г., уже при Александре I, была образована Таврическая губерния, просуществовавшая вплоть до начала в 1918 г. Гражданской войны в России.

В организации местного управления также произошли большие изменения. Генерал-губернаторы, игравшие при Екатерине II важную роль как представители верховной власти, упразднялись, а местное управление оставалось лишь под прокурорским надзором. Следует при этом отметить, что институт генерал-губернаторства полностью так и не изжил себя, поскольку позднее, в 1819 г., Александр I восстановил генерал-губернаторское управление исходя из его принципов и задач, определенных Екатериной II.

Изменился при Павле I и статус городовых магистратов. Бурмистры и ратманы перестали быть государственными служащими и находиться на государственном содержании.

В обеих столицах в 1798–1799 гг. городские думы и магистраты были заменены ратгаузами, а в губернских городах это произошло в 1800–1801 гг. Ратгаузы состояли из выборных и назначенных членов. Они занимались как хозяйственными, так и сословно-судебными делами. Это были отдельные городские департаменты, входившие в состав губернского правительства, т. е. они перестали быть сословно-городскими, а стали правительственными. Таким образом, и на городском уровне усилилась централизация управления за счет формирования полувыборных органов самоуправления на основе смешения сословий.

Реформы Павла I, впрочем, так и не доведенные до конца, создали в России, по меткому замечанию М. М. Сперанского, некое «готическое произведение»[22], сформированное из причудливого сочетания новых и старых учреждений в попытке подчинить их «вершине власти» в лице монарха[23].

1.4. Реформы Александра I

(1801–1825)

При Александре I (илл. 10) в России начинается очередной этап государственных преобразований. В значительной мере они были продиктованы объективными изменениями в базовых экономических отношениях на рубеже XVIII–XIX вв.: развитием капиталистического уклада в недрах феодально-крепостнической формации; ростом производительных сил в сельском хозяйстве; вытеснением крепостной мануфактуры промышленно-капиталистической; созданием рынка вольнонаемного труда; ростом внутренней и внешней торговли.

Реформа государственного устройства и внутреннего управления. Стремясь защитить крепостнический строй, Александр I в 1801–1811 гг. проводит реформу государственного устройства. В отличие от Павла I, любимым детищем которого все четыре года правления было реформирование Сената, новый император сосредоточился прежде всего на преобразованиях системы государственного