История русской бюрократии - Дмитрий Витальевич Калюжный

президентства, обнаружилось, что «свободный рынок» обеспечил застойно низкий уровень жизни большинства и концентрацию капиталов в руках госкорпораций и олигархов (прижали только Б. Березовского, В. Гусинского и М. Ходорковского). Изрядно, в полтора раза, вырос корпус чиновников, а особой эффективности их работы не наблюдалось.

Изучим мнение президента о бюрократии.

«Сильная государственная власть в России — это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство», — писал он в 1999 году, и указал следующие направления формирования такого государства: «Рационализация структуры органов государственной власти и управления, повышение профессионализма, дисциплины и ответственности государственных служащих, усиление борьбы с коррупцией. Перестройка государственной кадровой политики на основе принципа отбора лучших специалистов».

Приятно такое читать, но в 2003 году он был вынужден признать:

«Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу».

И далее:

«Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую „административную ренту“ из своего положения. Об этом я говорил ещё в прошлом году».

Последнюю фразу мы даже выделили: задача обозначена в 1999-м; президент говорил о ней в 2002-м, и вынужден повторять в 2003-м. И несмотря на нехватку грамотных управленцев, он всё же провёл упомянутую «жизненно необходимую (по словам Путина) административную реформу». Она кончилась пшиком.

Дело было так.

Сразу после президентских выборов 2000 года премьер-министром стал М. М. Касьянов. Его правительство несколько лет раздирали внутренние противоречия, бились между собою разные «элитарные группы». Татьяна Нетреба писала в газете «Аргументы и Факты»:

«…В последнее время обстановка в Белом доме была такая, что впору строить баррикады. „Бои“ между М. Касьяновым и сотрудниками Минэкономразвития (МЭРТ) велись чуть ли не по всем направлениям. В пылу дискуссии по концепции административной реформы Греф подверг остракизму аппарат премьера, обвинив его в бюрократических проволочках. „Знаете, что такое верблюд? Это арабский скакун, прошедший все ведомственные согласования“, — заметил колкий на язык министр. На „верблюда“ премьер ответил тем, что на расширенной коллегии министерства в пух и прах раскритиковал деятельность МЭРТа. Первый заместитель министра М. Дмитриев публично обвинил окружение Касьянова в саботаже пенсионной реформы. Глава Белого дома вынес ему вердикт „о неполном служебном соответствии“»…[89]

Незадолго до новых президентских выборов[90] В. В. Путин отправил правительство Касьянова в отставку, а в марте в кресло премьера сел малоизвестный чиновник М. Е. Фрадков. Практически сразу он начал реформацию правительства.

За весь предыдущий период число чиновников только росло. Бюрократизм крепчал. Влиятельная организация Transparency International («Международная прозрачность») в своём отчёте за 2003 год разместила Россию по индексу коррумпированности на 86-й позиции (из 133). Как победить коррупцию? Отечественный фонд «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) в одном из своих докладов в списке возможных мер назвал и такую: «Чёткое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг».

Именно это и было сделано в марте 2004 года.

БЮРОКРАТИЗМ: ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАНЯТИЯ

Из программы ТВЦ «Момент истины» от 09 марта 2003 года

Ведущий. — Официальное заявление премьер-министра. Зарплата у бюджетников не вырастет до прожиточного минимум, то есть не поднимется даже до грани между жизнью и смертью человека, потому что у нас сегодня, оказывается, такая экономика. А всё это особенно эффектно звучит на фоне многочисленных успехов экономики, о которых прежде рапортовало и президенту, и стране наше правительство, так вот у нас оказывается такая экономика, что если люди будут получать зарплату хотя бы в 100 долларов, магазины по всей России тут же окажутся пустыми.

Георгий Костин (зампред комитета Госдумы по промышленности). — Мне сложно комментировать, прежде всего, Касьянова потому, что витрины магазинов, которые сегодня полны, ведь они полны искусственно. В любой стране объём валового продукта соответствует количеству выпущенных бумажных денег. Ну, минимум это 80 % от валового продукта составляют деньги, у нас 13 %.

Ведущий. — По прогнозу ведомства министра Грефа, прожиточный минимум в 2003 году составит 2253 рубля, уже всё посчитано. А по расчёту ведомства другого министра Починка с 1 октября 2003 года оклад врача составит 2206 рублей, то есть на 37 рублей меньше, чем прожиточный минимум. Оклад санитарки 900 рублей. То есть работники санитарных служб наших поликлиник и больниц будут находиться лишь на полпути к прожиточному минимуму.

К началу реформы органы исполнительной власти страны состояли из двадцати трёх федеральных министерств, семи государственных комитетов, двух федеральных комиссий, одиннадцати федеральных служб, семи агентств, двух федеральных надзоров и семи «иных федеральных органов исполнительной власти».

Теперь была создана трёхуровневая система: министерства, федеральные агентства, федеральные надзорные службы и федеральное казначейство в придачу.

Министерствам поручили придумывать нормативную базу, агентствам — оказывать государственные услуги, надзорам выпало, соответственно, надзирать.

Были люди, всерьёз полагавшие, что эта мера снизит нехорошие стремления чиновников к личному обогащению. Были и такие (из числа хоть что-то понимающих в бюрократическом устройстве), кто считал новую структуру надуманной. Многие уверяли, что ни одна из проблем решена не будет, зато возникнут новые. Но основная чиновничья рать восприняла новинку с энтузиазмом. Клич «даёшь трёхчлен!» гремел во всех коридорах и курилках.

Радикально обновился кадровый состав правительства. Но принцип подбора кадров остался старым! — чиновников, нелояльных высшему руководству страны, удалили, лояльных ввели. А мы уже не раз писали, что при отсутствии ясных и чётких государственных целей аппарат подбирает людей себе сам не по профессиональным качествам и компетенции, а по принципу «хуже начальника», «лично предан». Кстати, реформирует аппарат тоже сам себя, исходя не из интересов страны, а в интересах или всех высших бюрократов, или их отдельных кланов.

Министерства двух заклятых «друзей-либералов» А. Кудрина и Г. Грефа фактически превратились в суперведомства. Первому выпало руководить всеми финансами страны, второму — всей (за малым исключением) экономической деятельностью. Вице-премьеру А. Жукову приходилось мирить их в спорных случаях. А основные трения шли между министерствами и федеральными агентствами.

Полгода спустя стало ясно, что реформа буксует. Ведь переменив структуру, не прописали механизма прохождения дел! Фрадкову и Жукову приходилось бесконечно разбирать бюрократические склоки, время шло, дела стояли. Газеты пестрели заголовками вроде таких: «Хаос административной реформы» (выражение самого М. Фрадкова), «Кто будет отвечать — Греф или Фрадков?».

Президент на съезде РСПП[91] заявил: «Жизнь и практика показывают, что даже инициаторы и авторы административной реформы не хотят выпускать из своих рук реальные функции управления, при этом нарушая те принципы, которые сами декларировали». Стало быть, возложил провал реформы на самих чиновников.