История русской бюрократии - Дмитрий Витальевич Калюжный

При Михаиле Горбачеве один представитель корпуса госвласти приходился на 220 жителей страны. В 2006 году — уже на 90 человек. Основной прирост управленческого аппарата шёл за счёт регионов — в первую очередь это служащие региональных представительств федеральных ведомств (с 483,7 тысяч в 2000-м до 786 тысяч в 2006 году), а также сотрудники органов судебной власти и прокуратуры всех уровней (рост в 1,7 раза за тот же период).

Чтобы хоть как-то компенсировать катастрофическое снижение скорости и качества принятия управленческих решений, раздули штаты аппаратов министерств. Ближе к концу 2005 года добавили вице-премьеров; одним из них стал Д. А. Медведев. Но дело всё равно не шло!

С середины сентября 2007 года правительство возглавлял В. А. Зубков, а после очередных президентских выборов[92] на пост премьера вернулся В. В. Путин. В мае 2008-го госаппарат опять подвергли реформам: несколько федеральных агентств и служб вернули в состав министерств, а оставшимся уменьшили полномочия…

Столь же неоднозначной оказалась попытка выстроить властную вертикаль с созданием института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах. Да, реформа была необходима. После ельцинского «парада суверенитетов» надо было уточнить распределение полномочий между «ветвями» и «субъектами», привести региональные законодательства в соответствие с Конституцией страны. Требовалось налаживание системы. Но какое?..

В предшествующие годы многажды ругали большевиков за то, что вот, разогнали Учредительное собрание, отказались прислушаться к мнению народа. Но всё же большевики, взявшись по-своему налаживать систему, опирались на решения рабочих, солдатских и прочих Советов, то есть действовали не наобум. А вот указ президента РФ № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определивший перечень округов и положение о полномочном представителе, был принят без всяких предварительных обсуждений. Ни в регионах этот документ не анализировался, ни в Академии наук, ни в Думе. Это был чисто бюрократический продукт.

Что такое федеральный округ? Каков его статус? Для реализации каких именно федеральных функций: контрольных, правоохранительных, военных, судебных, управленческих — он предназначен? Указ не давал ответа на эти вопросы.

Удивителен был и произвол в распределении регионов по федеральным округам. Некоторые, традиционно относящие себя к определённым историко-географическим общностям, таким, как Урал или Поволжье, получили совершенно иную «прописку», вопреки историческим традициям и давно сложившимся экономическим связям, вроде участия в межрегиональных экономических ассоциациях. После появления указа астраханские и волгоградские, пермские и тюменские власти обратились к Путину с просьбами «вернуть» их области соответственно в Поволжье, на Урал и в Западную Сибирь, но не добились ничего.

Так «новая федерализация» в России началась не с обсуждения интересов регионов, а с наплевательства на их интересы.

А что до функций полпредов президента в округах, то первая же из поставленных им задач вызывала восторг и трепет: «организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации». Одной фразой указ отмёл и конституционные принципы разделения властей, и суть федеративного устройства государства. Полпред получил право вмешиваться в работу любого федерального органа на вверенной ему территории, влиять на процесс принятия (или непринятия) любых управленческих решений. Он «согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа», и «согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих».

Каковы статус, процедура, ответственность сторон и последствия таких согласований? В указе об этом ни слова, и разработки нормативного закрепления соответствующих процедур не предусмотрено.

Впоследствии круг полномочий президентских представителей всё время рос, причём полномочия не устанавливались нормативно; президент раздавал их в виде политических поручений. Должностная ответственность для полпредов предусмотрена не была: надо полагать, они отчитывались напрямую президенту, примерно как прикáзные дьяки царю Ивану.

С управленческой точки зрения, налаживая взаимоотношения Центра с регионами, президент поступил правильно. К введению института представителей подталкивала и теория управления, и российские политические реалии. Но правильно ли было это сделано с точки зрения геополитической, исторической, культурной, юридической?

Если бы полпред имел задание отслеживать в регионах процессы, которые действительно важны для федерации в целом, это было бы понятным. Скажем, интересуясь здоровьем, образованностью и моральным обликом молодёжи данного региона, он мог бы добиться улучшения по параметрам, важным для всей страны, ведь молодёжи предстоит служить в федеральной армии, обеспечивать охрану рубежей, и за время взросления ей надо приобрести определённые качества. Или если бы он следил в регионе за состоянием автомобильных и других дорог, важных для хозяйственного развития и военных нужд страны в целом.

Но если полпреду поручается то одно, то другое: сегодня анализ законодательства, завтра надзор за правоохранительными органами, потом он следит за разработкой экономических программ или за «повышением рождаемости», — при том, что имеет право влиять на процесс принятия любых (!) управленческих решений в регионе, то результат будет как минимум неоднозначным.

Причём сам же президент понимал, что многие вопросы должны быть в ведении исключительно регионов! Выступая 10 мая 2006 года с очередным Посланием Федеральному Собранию, он сказал об этом так: «…Давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций (Аплодисменты)».

Надо развивать местное самоуправление, чтобы без согласия населения ничего не позволяла себе на этой земле ни региональная, ни федеральная власть. Разве Центр знает народные интересы лучше, чем сам народ данного района, города, села? Возражает местная власть против строительства чего-то важного, значит, надо или жителей заинтересовать, или отказаться от идеи. Это их земля, лес, деревня, город, микрорайон. Они тут самые главные.

Но с начала той реформы всё происходило с точностью до наоборот. Местные свободы сворачивались, а численность чиновников росла, да так, что федеральных бюрократов в регионах стало в несколько раз больше, чем региональных. Губернаторы же, в полном соответствии с правилом, что любые бюрократы обезьянничают, перенимая ужимки вышестоящих бюрократов, по образцу созданных Путиным федеральных округов стали заводить у себя территориальные округа и назначать собственных полпредов. Комиссия, которой в первый срок президентства В. В. Путина было поручено обобщить предложения по разграничению вопросов ведения и полномочий между всеми уровнями российской власти, дозаседалась до предложения формировать ещё и «муниципальные округа».

Так вместо оптимизации федеральной государственной службы возник ещё один уровень бюрократической пирамиды. А многим ли она отличалась от многократно осуждённой системы прежних времён, когда отвечали за результаты местные Советы, а указывали им, что делать — обкомы и райкомы КПСС?

Понадобились многие годы, чтобы эта «вертикаль» заработала более или менее хорошо, с пользой для страны.

Бюрократы, экономика и налоги

Наилучший результат для страны и