Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

проведения реформ отсутствовала экспериментальная апробация и адаптация нововведений, а также обратная связь с обществом[175]. Послереформенный синдром недоверия к административным и правовым новациям, практически парализующий управленческую систему, отторжение новой модели государственного управления — также характерное для России явление, сопряженное с затянутостью преобразований, откатом к прежним формам и методам государственной власти и управления (например, ликвидация нововведений Петра I в административно-территориальном устройстве, контрреформы Александра III, отказ Сталина от НЭПа и т. п.)[176].

Государственные реформы в России проводились, как правило, в условиях, когда власть не в состоянии была делать достаточно определенные прогнозы относительно долгосрочных последствий предлагаемых изменений. Практически каждая государственная реформа (начиная с Петровских реформ XVIII в. и заканчивая ельцинскими реформами начала 90-х годов XX в.) оказывалась логически, содержательно и организационно незавершенной, носила характер крупного социального эксперимента и проводилась, как правило, «шоковыми» способами.

Административные же реформы представляли собой вынужденные и исключительно тактического характера фрагментарные преобразования и усовершенствования в системе исполнительной власти и сводились чаще всего к «латанию дыр» в механизме государственного управления, не затрагивая в большинстве случаев концептуального существа и целеполагающего демократического предназначения исполнительной власти — действовать в строгом соответствии с законами и исключительно на благо и в интересах народа. Поэтому российская традиция административного реформирования заключается в преобладании в основном структурных изменений, прежде всего касающихся организации центрального аппарата государственного управления.

Как мы уже отметили выше, на протяжении всего исторического пути развития России в числе объектов государственно-устроительных и административных реформ практически никогда не рассматривались вопросы децентрализации и реальной демократизации системы публичного управления, преобразования «бюрократического» государства в «правовое», изменения положения рядовых субъектов в их отношениях с публичной администрацией.

Административные реформы не затрагивали и до сих пор оставляют без внимания уровень территориального (регионального) управления, так как он всегда оставался лишь пассивной проекцией преобразований, происходящих на уровне центрального управления (за исключением разве что губернской реформы XVIII в. и земской реформы конца XIX в.).

Таким образом, российская практика государственного строительства не имеет устойчивых традиций общегосударственной децентрализации управления, реального и масштабного делегирования власти, эффективного административно-территориального устройства и местного самоуправления.

По-прежнему альтернатива правового порядка и управленческой целесообразности решается на основе усмотрения, а не законодательных требований, опирающихся на ведущие принципы права. Все это приводит к режиму «ручного» управления и бесконечной нормативно-правовой зарегулированности сферы административной компетенции[177].

Российское государство многократно подвергалось неоправданным экспериментам и реформаторским изменениям, однако его внутренняя сущность долгие годы оставалась однотипной, а модель принципиально не менялась.

Несмотря на попытки внедрения в советский период территориальных (совнархозы) и межотраслевых (государственные комитеты) подходов в организации исполнительной власти, после 1965 г. была восстановлена отраслевая «гиперцентрализованная» административно-командная система, которая продолжительное время оставалась сущностью государства.

Проекцию этой модели можно охарактеризовать как закрытое, бюрократическое, неправовое государство. Применительно к дореволюционной России не без оснований использовалась характеристика «полицейское государство», а СССР его идеологические противники на Западе именовали «тоталитарным государством».

Как известно, после неудавшихся попыток П. А. Столыпина в начале XX в. преобразовать Россию из «полицейского» в современное демократическое государство большевики вернули страну к средневековой «камеральной» модели полного доминирования интересов власти над интересами личности, соответственно Россия эволюционировала от диктатуры пролетариата в 1920-е годы к абсолютной власти Сталина, а затем в 1960–1980-е годы — к диктатуре бюрократии.

Многие ученые констатируют наличие признаков такого государства и в современный постсоветский период, а происходящие в сфере государственного строительства процессы в контексте исторической ретроспективы развития российской государственности характеризуют как замкнутый круг, воспроизводящий одну и ту же схему административной власти[178].

По мнению М. П. Петрова, высказанному им в 2010 г., такое положение создает поистине опасную для будущего России проблему, которую невозможно разрешить традиционным набором мер оптимизации сектора публичного управления. Как минимум одновременно с реформой исполнительной власти необходимо осуществлять активные перемены в области базовых социальных практик и изменения административной культуры путем кардинального повышения роли гражданского общества. Иначе реформа в исходном пункте возвращается на тот же круг. Неразвитое гражданское общество тормозит реформы, а бюрократический аппарат без должного профессионализма и реальной демократизации управления переориентируется с направления реформы в противоположную сторону[179].

В свете сказанного представляется, что «государству» в России пора перестать опасаться «гражданского общества» из-за шумной горстки безответственных (как и их «предки» в 1917 г.) либерал-«глобалистов», за последние 20 лет монополизировавших «под себя» этот термин, а начать опираться и гораздо активнее прислушиваться к мнению большинства представителей реального гражданского общества, готовых помогать власти во всех ее истинно благих начинаниях.

Подводя итоги, с сожалением резюмируем, что большинство из рассмотренных в настоящей работе отечественных государственных реформ (и дореволюционных, и советских, и постсоветских) реализовали преимущественно цели укрепления роли самого государства и его бюрократической элиты в камеральных традициях «патернализма» власти во имя «общего блага».

Напротив, децентрализация власти и развитие на основе характерной для России «общинной» морали территориального и местного самоуправления никогда не были приоритетом в контексте реформирования системы «управления внутренними делами» России.

Применительно к исполнительной власти преобразования чаще всего сводились к выбору инициаторами реформ тех или иных формализованных моделей «переструктурирования» государственного аппарата и системы управления под тактические цели и без стратегического осмысления последствий осуществляемых преобразований. Примерами именно такого подхода были и образование Петром I регулярно-бюрократической, коллежской системы управления; и формирование в результате административной реформы Александра I полицейско-централизованной, министерской системы управления.

Во многом те же «структурно-механические», а по сути, поверхностные подходы к реформированию исполнительной власти (например, формальное введение трех видов ФОИВ и их последующее перманентное переструктурирование) мы наблюдаем и в постсоветской Российской Федерации.

Чего стоит — при всех личных инициативах действующего Президента РФ по формированию полноценного гражданского общества, укреплению российского государства и позитивным социальным преобразованиям — хотя бы упомянутое выше многолетнее «самореформирование» структуры и функций органов исполнительной власти комиссией Правительства РФ, возглавляющего систему этих же органов, или продолжающееся уже почти десять лет затягивание федеральной и региональной исполнительной властью (под разными благовидными предлогами) реализации майских указов 2012 г.!

Хочется надеяться, что современный период государственных преобразований в России логически, содержательно и организационно приблизит нас к достижению благих целей, подтвержденных положениями обновленной Конституции РФ, и не трансформируется под воздействием внешних и внутренних проблем и причин в очередной социально-политический эксперимент над российским народом.

Ну а пока государственные реформы в России продолжаются…

Использованные источники

Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1.

Авакьян С. А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9.

Аврех А. Я. П. А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991.

Аврех А. Я. Столыпин и Третья Дума. М., 1968.

Аврех А. Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966.

Агапов А. Б. Административная