Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

ч. 3 ст. 80 Конституции РФ и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Из 137 статей Конституции непосредственно с президентом связано около 30.

Необходимость конституционного реформирования механизма разделения властей в Российской Федерации признает и ведущий государствовед страны, руководитель профильной кафедры юрфака МГУ профессор С. А. Авакьян. В связи с закрепленным в 1993 г. дисбалансом в разделении властей за счет обособления в этой системе неконтролируемой должности президента ученый считает главной проблемой сложившееся в постсоветской России полное господство исполнительной власти (исполнительной бюрократии), а причиной этого явления называет «ельцинскую» концепцию власти в действующей Конституции РФ.

Именно первый президент постсоветской России Борис Ельцин (воспитанный в жестких традициях советского партийно-номенклатурного подчинения и сам склонный к авторитарности), рассерженный противостоянием ему со стороны депутатского корпуса Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, сделал все для того, чтобы новый Основной закон страны впредь лишил парламент этой возможности. Провозгласив в ст. 10 принцип разделения властей, Конституция далее закрепила полный перевес в пользу президентской власти, выделенной из исполнительной власти и возвышенной над всеми ветвями власти (напомним, что в 1991 г. при введении в России института президента его официально позиционировали как главу исполнительной власти). В последующие годы власть президента все более и более укреплялась. К своим и так немалым по Конституции полномочиям Б. Н. Ельцин добавил, по некоторым подсчетам, еще до 40 должностных прерогатив путем их закрепления в текущем законодательстве[171].

Дисбаланс триады ветвей власти обусловлен еще и тем, что в нее не вписываются такие государственные органы, как Центральная избирательная комиссия, Счетная палата РФ и ряд других органов и учреждений.

Особенно, по мнению автора, это касается Центрального банка Российской Федерации (Банка России), которому ч. 1 ст. 75 Конституции РФ доверена денежная эмиссия в стране и важнейшей функцией которого на основании ч. 2 той же статьи действующего Основного закона является «защита и обеспечение устойчивости рубля» (что он осуществляет «независимо от других органов государственной власти»). При этом установленные в Конституции РФ 1993 г. полномочия главного банка страны и особенно выбранный по инициативе ельцинского «Правительства младореформаторов» организационно-правовой статус Банка России как хозяйствующего субъекта оказались до степени смешения похожи на полномочия и статус Федеральной резервной системы США. Где мы и где сейчас США?

Как представляется, реализация принципа разделения властей должна обеспечивать сбалансированность их взаимоотношений, что является своеобразной гарантией защиты общества от опасной концентрации власти в руках какого-либо органа или должностного лица.

По мнению профессора МГЮА В. А. Лебедева, угроза для гарантии конституционного принципа разделения властей исходит также от претензий политических партий на формирование исполнительной власти, избирательных комиссий и других органов. В равной степени сомнительной в условиях отсутствия серьезной политической конкуренции является и способность основной политической партии быть единственным выразителем интересов российского народа, так как противоречия между значительной частью чиновничества и обществом выглядят достаточно очевидными. И это происходит на фоне того, что практически все властные структуры в стране (за исключением разве что Президента РФ Владимира Путина) столкнулись с катастрофическим падением доверия к себе.

Конституция РФ заложила своеобразную модель организации государственной власти: взаимодействие между президентом и парламентом, парламентом и правительством, президентом и правительством содержит возможности широчайшего участия президента в осуществлении прерогатив законодательной и исполнительной власти.

Конституционные идеи, независимо от того, направлены они на устранение недостатков и противоречий в самой Конституции РФ либо на развитие норм текущего конституционного законодательства, должны быть в высшей степени обоснованы аргументами, теоретическими конструкциями, реалиями общественной жизни и должны направляться в русло взвешенных дискуссий, проводимых специалистами и политиками.

Основываясь на вышеизложенных аргументах, профессор В. А. Лебедев в 2018 г. сформулировал следующие выводы:

— оперативность политического решения о проведении конституционной реформы и ее динамика будут зависеть от успеха осуществления масштабных преобразований социально-экономического и политического характера;

— содержание конституционной реформы будет направлено не на выдвижение «программных» положений, а на закрепление в Конституции уже достигнутого, что будет отражать особенности конституционного развития Российской Федерации;

— проведение конституционной реформы существующим составом органов государственной власти (при условии успешной реализации целей социально-экономической реформы) позволит закрепить в общественном сознании взаимосвязь между конституционными преобразованиями и общим политическим курсом;

— недостатки существующего Основного закона и предполагаемая политическая динамика таковы, что более обоснованной будет являться разработка новой конституции, а не внесение изменений в уже существующую;

— характер взаимоотношений между Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ свидетельствует о высокой степени внутриполитической стабильности в обществе, поэтому принятие новой Конституции РФ не повлечет серьезной дестабилизации общества и государства;

— в правоведении сегодня явно недостаточно межотраслевых исследований, касающихся возможности реформирования текущего законодательства, способов его изменения в связи с изменениями, вносимыми в Конституцию РФ;

— существует необходимость соответствия Конституции РФ сложным правовым процессам, происходящим в сфере развития текущего законодательства;

— правовой механизм проведения конституционной реформы находится в стадии формирования[172].

В отличие от теоретиков конституционного права, признающих и обосновывающих возможность принятия в современных условиях новой Конституции РФ, Президент РФ Владимир Путин не счел возможным идти таким кардинальным реформаторским путем.

Вместо этого в ежегодном Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г. Президент РФ выступил с рядом инициатив по внесению поправок в действующий Основной закон. По мнению В. В. Путина, потенциал Конституции РФ 1993 г. далеко не исчерпан, а фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека еще многие десятилетия будут оставаться прочной ценностной базой для российского общества.

В Послании глава государства предложил установить приоритет российской Конституции над требованиями международного законодательства, закрепить в Основном законе роль и статус Государственного Совета, расширить полномочия Государственной Думы, Совета Федерации, Конституционного Суда, ограничить число президентских сроков, установить ряд мер социальной поддержки населения и др. При этом В. В. Путин подчеркнул, что поправки в Конституцию РФ не должны затрагивать ее фундаментальных основ и предложил утвердить эти поправки парламентом через принятие соответствующих конституционных законов, после чего провести общероссийское голосование по всему пакету предложенных изменений. И лишь по результатам волеизъявления граждан Президент РФ был намерен принять окончательное решение о подписании поправок в Основной закон.

Буквально через два часа после оглашения Послания Правительство РФ во главе с Д. А. Медведевым подало в отставку. В тот же день, 15 января, для сбора предложений о поправках в Конституцию РФ распоряжением главы государства была образована рабочая группа. В нее вошли законодатели, эксперты-юристы, общественные и культурные деятели.

20 января 2020 г. Президент РФ В. В. Путин внес в Государственную Думу законопроект № 885214–7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», предусматривающий изменение ряда статей Конституции РФ. На основании проекта корректировке подлежали 22 статьи гл. 3–8 (Федеративное устройство, Президент Российской Федерации, Федеральное