Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

— исключить из других федеральных законодательных актов (прежде всего из Налогового кодекса РФ) все «параллельные» нормы об административной ответственности, с перенесением соответствующих составов административных деликтов в Особенную часть КоАП РФ;

— критически проанализировать многочисленные коррективы Особенной части КоАП РФ, реализованные за прошедшие годы и ориентированные на произвольное увеличение числа новых и дробление первоначальных составов административных правонарушений, с целью исключения в диспозициях статей Особенной части дословного цитирования норм-запретов профильных и отраслевых актов федерального законодательства;

— пересмотреть на основе анализа реальной правоприменительной практики санкции действующих норм Особенной части с целью определения обоснованности и правомерности существенного ужесточения за прошедшие годы практически всех видов мер административной ответственности;

— исключить в целях снижения коррупционных рисков несопоставимые между собой размеры и сроки альтернативных наказаний в санкциях норм Особенной части;

— ограничить до минимума либо полностью исключить практику установления в санкциях норм Особенной части КоАП РФ безальтернативных административных наказаний.

В рамках действующего механизма административно-деликтного регулирования система и полномочия субъектов административной юрисдикции также нуждаются в реформировании и концептуальных законодательных коррективах. Прежде всего речь идет о необходимости скорейшего формирования профессиональных отраслевых коллегий по административным делам в системе судов общей юрисдикции, а также о дополнении законодательства о статусе судей реальным и эффективным правовым механизмом дисциплинарной ответственности членов судейского корпуса в целях исключения сложившейся практики полной «неприкасаемости» судей под формальным предлогом «независимости» их статуса.

Что касается возможных концептуальных коррективов конкретных положений КоАП РФ о субъектах административной юрисдикции, то здесь представляется целесообразным и актуальным:

— исключение из ведения судей арбитражных судов рассмотрения дел об административных правонарушениях с передачей их в производство судей судов общей юрисдикции;

— восстановление исключительных прерогатив судей по назначению административного приостановления деятельности юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

— уточнение и ограничение юрисдикционных полномочий органов и должностных лиц исполнительной власти с сохранением в их ведении рассмотрения только дел об административных правонарушениях, предусматривающих такие виды административных наказаний, как предупреждение и денежные штрафы по нижним пределам их размеров;

— уточнение и сокращение перечня органов и должностных лиц исполнительной власти, полномочных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях и проводить по ним административные расследования, с обязательным установлением административной (а не дисциплинарной) ответственности соответствующих должностных лиц за фальсификацию процессуальных документов и иные грубые нарушения процессуальных требований КоАП РФ.

Процессуальная часть КоАП РФ в новой редакции должна предусматривать существенное расширение, уточнение и конкретизацию процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях. Для этого представляется необходимым:

— установить в КоАП РФ права и гарантировать практические возможности обжалования не только постановлений по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, но и других процессуальных решений и документов субъектов административной юрисдикции на стадиях возбуждения дела об административном правонарушении, проведения административного расследования, рассмотрения дела и исполнения постановления по делу (определений, заключений экспертов и т. д.);

— ввести в соответствующие процессуальные нормы кодекса прямой запрет на использование в качестве свидетелей и понятых «подставных» или «ненадлежащих» лиц при составлении протоколов об административных правонарушениях и протоколов об осмотре места совершения нарушения правил дорожного движения, предусмотрев в КоАП РФ за такие действия административную ответственность полномочных должностных лиц органов внутренних дел (вместо неэффективной и давно дискредитировавшей себя в этой сфере ведомственной дисциплинарной ответственности);

— уточнить перечень ст. 28.7 КоАП РФ в части порядка и оснований отнесения дел об административных правонарушениях к категориям дел, требующим административного расследования, исключив возможность произвольного расширения этого исчерпывающего перечня последующими дополнениями;

— более конкретно и недвусмысленно сформулировать «право отвода» судьи, органа, должностного лица при рассмотрении дела об административном правонарушении;

— уточнить и конкретизировать процедуру извещения участников производства по делам об административных правонарушениях о месте и времени рассмотрения дела, предусмотрев возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц почтовой службы за нарушения порядка и сроков доставки судебной и иной процессуальной корреспонденции;

— предоставить право должностному лицу (представителю) органа, возбудившего дело об административном правонарушении, после передачи материалов в суд участвовать в рассмотрении судьей этого дела;

— уточнить и конкретизировать правила о «немедленном» исполнении постановлений о наложении наиболее строгих административных наказаний, гарантировав на практике обеспечение необходимых условий для реализации всех предусмотренных законом на этой стадии процессуальных прав лиц, привлекаемых к административной ответственности;

— предусмотреть правовой и процессуальный механизмы досрочного прекращения исполнения для всех наиболее строгих «срочных» административных наказаний: для граждан (в виде лишения специального права), должностных лиц (в виде дисквалификации), а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в виде административного приостановления деятельности).

Перечисленный перечень предложений, отражающих конкретные направления содержательного редактирования всех разделов КоАП РФ, не следует рассматривать как исчерпывающий. Он содержит лишь авторские рекомендации, без учета высказанных другими учеными-административистами предложений и рекомендаций, значительная часть которых не подлежит сомнению.

Главной же задачей подготовки новой редакции КоАП РФ, как представляется, должна стать серьезная и взвешенная ревизия в целом действующей концепции максимальной централизации системы мер административной ответственности на федеральном уровне, реализованной в декабре 2001 г. в изначальной редакции кодекса.

В 2015 г. на рассмотрение Государственной Думы РФ был внесен законопроект № 917598–6, подготовленный по инициативе думской фракции партии «Справедливая Россия». Эта инициатива именовалась «проектом Кодекса Российской Федерации об административной ответственности» и содержала лишь текст первого раздела нового кодекса — его Общую часть. К сожалению, этот содержательно неполноценный проект стал скорее политической акцией, демонстрирующей законотворческую оппозиционную активность «Справедливой России», и не более.

В 2016 г., накануне думских выборов седьмого созыва, группа депутатов-единороссов, представляющих Комитет по государственному строительству и конституционному законодательству, внесла в Государственную Думу уже полноценный проект нового КоАП РФ (законопроект № 957581–6). Активное участие в разработке его концепции и текста принял тогда коллектив специалистов Института проблем административно-правового регулирования НИУ «Высшая школа экономики».

На основе концепции упомянутого выше законопроекта № 957581–6, не принятого к рассмотрению в 2017 г. новым руководством профильного комитета Госдумы седьмого созыва, коллективом его авторов была разработана и в начале 2019 г. опубликована Концепция реформирования законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях[164].

Осознавая объективную необходимость обновления и актуализации действовавшего уже более 17 лет законодательства об административных правонарушениях, председатель Правительства РФ Д. А. Медведев осенью 2019 г. поручил Минюсту России начать работу по анализу и оценке накопившейся практики применения действующего КоАП РФ.

По итогам этой начальной стадии подготовки к новой (третьей после 1984 и 2002 гг.) кодификации законодательства об административных правонарушениях распоряжением от 4 апреля 2019 г. № 631-р Правительство РФ образовало Межведомственную рабочую группу по подготовке нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях во главе с тогдашним вице-премьером К. А. Чуйченко. 10 июня 2019 г. Правительство РФ разместило на своем сайте Концепцию нового КоАП