Жизненный цикл Евроазиатской цивилизации – России. Том 3 - Александр Владимирович Семенков

class="p1">Проект Н.И. Панина (1762), одобренный императрицей, предполагал восстановление политических прав Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть. Сенату отводилась роль органа, стеснявшего законодательные права абсолютного монарха путем «представлений» (т.е. возражений) на «высочайшие указы».

В 1763 году была проведена реорганизация Сенат, в соответствии с которой он был разделен на шесть изолированных друг от друга департаментов по шесть членов в каждом. Четыре из этих департаментов находились в Петербурге, а два – в Москве (вместо сенатской конторы).

В ведении каждого департамента должна находиться строго определенная отрасль управления. Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом самим генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведении второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п. В третьем департаменте были сосредоточены самые разнообразные дела, в частности: заведование путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). Четвертый департамент заведовал военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты соответствовали петербургским. Пятый – первому, т.е. охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией, и т.д. Шестой – второму, т.е. ведал вопросами суда, межевания и т.д. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий – на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.

Реорганизация Сената возвысила роль и значимость генерал-прокурора, который превратился в важнейшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления. С генерал-прокурором на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Он пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах. В случае разногласий во мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов генерал-прокурор докладывал о том императрице и испрашивал ее личного решения.

В декабре 1796 года утверждено новое положение о Сенате, в котором установлено точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. Для ускорения документооборота в январе 1797 года была установлена процедура принятия решений на общем собрании департаментов Сената, которая предусматривала не единогласное голосование, как было установлено Петром I, a по большинству голосов. В случае равенства голосов дело вносилось на рассмотрение императора. Чтобы протокол заседания Сената имел силу окончательного решения, достаточно было подписи трех сенаторов, но в случае болезни сенаторов протокол для подписания приносился к ним на дом.

97.3. Органы исполнительной власти

Созданная в первой четверти XVIII века коллегиальная система управления к 1760-м годам переживала известный упадок. В коллегиях усилилась тенденция к единоначалию. Преимущество коллегий – организация делопроизводства и осуществление внутреннего надзора потеряли свою значимость. Коллегии обросли множеством структурных подразделений: экспедиций, департаментов, контор, канцелярий и превратились в учреждения, замедляющие и без того неповоротливый механизм государственного управления.

Общее число коллегий в период с 1725 по 1775 год то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

Под предлогом экономии средств и устранения параллелизма в функциях управления правительство объединило некоторые коллегии. Большинство пришедших в упадок коллегий было упразднено. Так, в 1725–1730 годы Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 году Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. Екатерина II восстановила ряд коллегий (Мануфактур-коллегию, Берг-коллегию), ранее ликвидированных.

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Происходило сокращение личного состава аппарата исполнительной власти: число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Коллегия теперь состояла из президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров. Поток поступавших на рассмотрение коллегии дел вынуждал разделить коллегию на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающую роль.

Павел I решительно уходил от идей Петра I и Екатерины II по децентрализации управления. Он был поклонником идеи централизации государственного управления. В период правления императора Павла I были восстановлены коллегии, и предпринята попытка преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия. Однако Павел преобразовать всю коллегиальную систему по своему плану не успел. Но ряд значительных шагов в этом отношении им были предприняты, в частности, появились должности с явно министерским характером. Так, кроме генерал-прокурора, фактически осуществлявшего функции министра внутренних дел, юстиции и частично финансов, появились должности министра уделов (1797), государственного казначея (1789), министра коммерции (1800) и канцлера (1800), сосредоточившего в своих руках дела по иностранной политике. Павел I по его личному пристрастию выполнял обязанности военного министра.

Предпринимаемые усилия по переходу от принципа коллегиального управления к единоличному были непоследовательны и в целом малоуспешны. Не доставало еще одного шага, чтобы завершить строительство новой министерской системы управления на развалинах старых Петровских коллегий – соответствующие министерства не были созданы.

Во главе коллегий над президентами были поставлены главные директоры, не входившие в состав коллегий, и имевшие право личного доклада у императора. Остальные коллегии, где не было своего главного директора, направляли свои документы по большей части прямо к генерал-прокурору. При этом властные полномочия коллегий, как и во времена Екатерины II, были предельно сужены.

При преемниках Петра Iуничтожается выборность судей, и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); также упраздняются главный и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

97.4. Органы местного управления. Губернская реформа

Губернская реформа 1775 года. Были приняты меры по укреплению социальной позиции дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Губернская система местных органов просуществовала до реформ 1860-х годов. Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 года.

В результате реформы местных органов власти и управления, проведенной правительством Екатерины II в 1775–1780 годы, в соответствии с «Учреждением об управлении губерний» Россия была разделена вместо прежних 20 на 50 губерний, а каждая из них на уезды, примерно по 10 в каждой из них.

Раньше административное деление проводилось случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей – от 300 до 400 тыс. человек.

Для уезда численность населения была определена в 20–30 тысяч. Поскольку новое административное деление