Жизненный цикл Евроазиатской цивилизации – России. Том 3 - Александр Владимирович Семенков

властные полномочия императрицы. Принимая в Кремлевском дворце одну из дворянских челобитных с предложением принять титул самодержицы, Анна «разодрала» кондиции. Верховный тайный совет был упразднен 4 марта 1730 года, Долгорукие сосланы и казнены, а Д.М. Голицын был заключен в Шлиссельбургскую крепость, где и умер.

В первые месяцы правления Анны Ивановны возник неофициальный секретариат, возглавляемый А.И. Остерманом. По его инициативе 12 октября 1731 года последовал указ, «объявленный» только Сенату, о создании «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» Кабинета министров из трех лиц: А.И. Остермана, графа Г.И. Головкина и князя А.М. Черкасского. После смерти Г.И. Головкина его последовательно заменяли П.И. Ягужинский, А.П. Волынский и А.П. Бестужев-Рюмин. На заседания Кабинета приглашались и другие должностные липа. Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. Основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления. Указом 9 ноября 1735 года Кабинет получил законодательные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 года был упразднен. Часть его дел перешла в ведение Сената, а другая часть поступила на личное рассмотрение самой Елизаветы. Однако Елизавета Петровна, как и ее предшественники, нуждалась в высшем государственном органе, с помощью которого она могла бы осуществлять общее руководство внешней и внутренней политикой. Поэтому был восстановлен «Кабинет ее величества» – личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, еженедельные «рапорты» генерал-прокурора. Из «Кабинета ее величества» выходило множество высочайших повелений в форме «именных указов» за подписью императрицы.

После вступления России в семилетнюю войну 14 мая 1756 года была учреждена «Конференция при высочайшем дворе» – орган «для произведения с лучшим успехом и порядком преподанных в оной весьма важных дел и для скорейшего исполнения объявленной ее монаршей воли и повелений»[23]. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением вопросов международной политики, а также вопросами ведения войны. По сути дела она занималась мелочной опекой деятельности главнокомандующего, стремилась навязать ему планы отдельных военных операций. По мере развертывания войны Конференция сосредоточила в своих руках и управление внутренними делами государства. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».

При Петре III высшим органом, занимавшимся внутренней и внешней политикой государства, был Императорский совет, состоящий из 8 членов. Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель наследника престола Павла граф Н.И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Н.И. Панина, этот Совет должен был быть местом «законодания» и без него императрица не могла принять ни одного закона.

По инициативе Екатерины II, в начале первой русско-турецкой войны в 1768 году, был создан Совет при высочайшем дворе. Этот орган власти представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны», т.е. обсуждения планов войны и военных операций, проектов международных договоров и т.п. После окончания войны Совет продолжал действовать, как совещательное учреждение по вопросам внутренней политики. В Совете обсуждались законопроекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавлением крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева. Имуществом императоров с 1763 год стал заведовать специально созданный Кабинет.

Павел I продолжил политику Екатерины II по ограничению властных полномочий высших и центральных учреждений. Император стремился максимально шире и полнее сосредоточить в своих руках управление государством. При построении системы государственного управления Павел I считал необходимым заменить коллегиальный принцип организации управления единоличным принятием решений. По его мнению, империей должны были управлять семь департаментов, каждый из которых «имеет своего министра», вместе составляющие «Государев совет».

97.2. Правительствующий сенат

Роль Сената в системе государственной власти при преемниках Петра I была весьма урезана. В период правления Екатерины I, через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая «Должность» Сената, подчинившая это высшее учреждение государства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование «Правительствующий» и дано новое – «Высокий», потому что «слово сие Правительствующий непристойно», – пояснялось в указе 14 марта 1726 года.

Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно уходило и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган, в обязанности которого входило исполнение, наряду с коллегиями, распоряжений Верховного тайного совета, а также в апелляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-коллегией.

Анна Ивановна, выполняя просьбы дворянства, восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 года; и его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера. 13 октября 1730 года последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора, «покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет». Это «покамест» длилось почти 10 лет и завершилось в апреле 1740 года назначением генерал-прокурором князя Н.Ю. Трубецкого. В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность.

Елизавета Петровна Указом 12 декабря 1741 года восстановила Сенат в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее положение в системе государственного управления вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом полностью сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод), финансами, кредитом, торговлей и многим другим. Сенату был подведомствен учрежденный по инициативе М.В. Ломоносова в 1755 году Московский университет. Сохранил Сенат свое значение высшего суда и даже пытался довольно безуспешно добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.

В 1750-х – начале 1760-х годов аппарат Сената претерпел изменения, и в его составе было создано несколько новых учреждений. Особенно значительными были Главная межевая канцелярия, созданная для руководства генеральным межеванием в 1755 году, а также учрежденная в феврале 1762 года вместо Канцелярии тайных розыскных дел Тайная экспедиция Сената. Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учреждение.

Сенат, состоявший из 25–30 вельмож, по мнению Н.И. Панина, изжил себя и превратился в малоэффективный орган, многие его члены откровенно бездельничали.

Как заметила сама императрица, причины неуспеха дел состояли в том, что сенаторы «имеют междоусобное несогласие, вражду и ненависть и один другого дел не терпит, а потому и разделяются на партии и стараются изыскать один другому причины огорчительные», отчего рождается «только беспредельная злоба и раздор».