Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

В период первой администрации Клинтона решения, принимавшиеся американской стороной, отражали политику, направленную в целом на то, чтобы поощрить Россию к сотрудничеству, оказать ей помощь в проведении внутренних преобразований, укрепить позиции Ельцина и в целом не допустить ситуации, которую можно было бы назвать «потерей России». Администрация открывала перед Россией широкие возможности для сотрудничества в запуске коммерческих спутников и участия в работе Международной космической станции, если она откажется от ракетной сделки с Индией. В апреле 1993 года в Ванкувере Клинтон предложил Ельцину помощь в финансировании строительства квартир для офицеров, которое должно было облегчить решение проблемы вывода российских войск из стран Балтии. Новая американская администрация также отказалась от характерной для администрации Буша односторонней ориентации на угрозу применения санкций в отношении Украины и ее международной изоляции в случае отказа от принятия неядерного статуса и сделала стратегический акцент на сотрудничество с ней. Администрация Клинтона пообещала распространить на Украину действие программы помощи Нанна-Лугара и предоставить ей возможность участия в заключенной с Россией сделке о предоставлении компенсации за высокообогащенный уран из демонтированных ядерных боеголовок (одновременно давая понять, что угроза изоляции Украины сохраняется). Администрация также постаралась задержать расширение НАТО до того момента, когда переизбрание в июле 1996 года Бориса Ельцина гарантировало участие России в миротворческих силах в Боснии, созданных в конце 1995 года, и разрядило обстановку вокруг Договора об обычных вооружениях в Европе. Она также попыталась найти адекватные способы побудить Россию отказаться от помощи Ирану в развитии программы ядерного оружия.

Все деятели администрации, отвечавшие за политику США в отношении России, лихорадочно старались не допустить, чтобы какая-то проблема могла ослабить позиции Ельцина, способствовать возврату коммунистов или победе Владимира Жириновского и его союзников-фашистов. Тревога относительно способности Ельцина удержаться у власти сохранялась вплоть до президентских выборов в июле 1996 года. Помощник Тэлботта Виктория Нуланд вспоминает: «В моей памяти вся первая администрация Клинтона связана с попытками обеспечить выживание демократов и проведением с ними в жизнь непопулярных «западнических» решений. Все, что делалось, было так или иначе связано с этими двумя проблемами. Оглядываясь назад, можно легко забыть, насколько хрупким все было в то время… вплоть до июля 1996 года». Все вопросы, которые будут рассматриваться ниже, по словам Нуланд, «были исключительно трудными, ни в чем не было уверенности, и каждая из проблем была лакмусовой бумажкой, позволявшей нам сказать, что они все еще были на правильном пути»{497}.

Несмотря на то что в 1993-1994 годах появились признаки реального партнерства, напряженность в отношениях, касавшихся национальной безопасности, возрастала, поскольку у США были и другие внешнеполитические интересы в мире помимо России. Поскольку Россия оставалась слабой, Соединенные Штаты, преследуя собственные интересы, ожидали, что Ельцин, несмотря на все воинственные заявления, будет поддерживать США. В вопросе расширении НАТО и использования сил НАТО на Балканах Соединенные Штаты могли действовать практически в одностороннем порядке, и России ничего не оставалось, как соглашаться с подходом США» Но в отношении Ирана, где Соединенным Штатам была нужна помощь России, чтобы повлиять на него, такой подход в конечном счете себя не оправдал.

Ухудшение отношений в сфере безопасности во второй половине 90-х годов наряду с ухудшением отношений между двумя странами в других областях привело к тому, что три, на первый взгляд второстепенные, но потенциально взрывоопасные проблемы: отношения России с Индией и Ираном, ядерное оружие Украины и присутствие российских войск в странах Балтии, — стали критической массой американо-российских отношений периода после окончания «холодной войны». В 1993-1994 годах проводившаяся США линия на обеспечение поддержки Россией целей американской политики оправдывала себя даже в тех сферах, где Америка для достижения успеха нуждалась в сотрудничестве с Россией. Однако во второй половине 90-х годов эта стратегия стала менее эффективной в таких вопросах, как контроль над вооружениями и российско-иранские отношения.

Индия и непосредственная угроза санкций

Продажа Россией криогенных двигателей и соответствующей технологии Индийской организации космических исследований породила первую серьезную проблему в сфере безопасности как раз в тот момент, когда администрация Клинтона взяла курс на оказание помощи России в осуществлении ее демократических и рыночных преобразований и налаживание партнерских отношений в области безопасности. Соединенные Штаты считали, что Россия своими действиями нарушила американский и международные запреты на продажу технологий, которые могут способствовать распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки. Согласно американским законам такого рода действия автоматически вызывали санкции. Если Россия откажется изменить свое поведение, вся стратегия поддержки Ельцина и все попытки установления рабочего контакта между вице-президентом Гором и премьер-министром Черномырдиным окончатся провалом.

В этом первом случае разрешения потенциально взрывоопасной проблемы администрация Клинтона избрала вариант, которому она не раз следовала в дальнейшем: предложила России заманчивые стимулы, которые должны были побудить ее отказаться от прежней политики и присоединиться к западному клубу. Команда Клинтона посулила новые «пряники», которыми могла воспользоваться только новая, рыночно ориентированная Россия. В эти первые годы развития отношений между Клинтоном и Ельциным Россия получала кое-что реальное и отвечала на это так, как на это надеялись Соединенные Штаты.

По иронии судьбы администрация Клинтона встала перед необходимостью применения санкций к России главным образом благодаря усилиям сенатора Альберта Гора, который был главной движущей силой в Сенате, обеспечившей принятие в 1990 году Закона о контроле ракетных технологий, являвшегося составной частью Закона об ассигнованиях на оборону. В июле 1989 года Альберт Гор и сенатор-республиканец от штата Аризона Джон Маккейн внесли законопроект, который должен был закрыть бреши в неофициальном соглашении между странами «семерки», достигнутом в апреле 1987 года и получившем известность как режим контроля ракетной технологии (РКРТ){498}.

Соединенные Штаты продвигали РКРТ как средство достижения международного согласия между основными своими союзниками в плане их поддержки американского подхода к передаче технологий. По мере того как после 1989 года коммунистические режимы стали рушиться, страны, бывшие ранее частью проблемы распространения таких технологий, стали присоединяться к этому режиму. Однако два основных поставщика подобных технологий — Китай и Советский Союз могли воспользоваться сдержанностью, проявляемой странами «семерки», и выйти на рынки таких стран, как Индия и Пакистан, которые как раз работали над созданием оружия массового поражения и систем его доставки.

Тут на арену вышли Гор и Маккейн, получившие мощную поддержку в Палате представителей в лице конгрессмена-демократа от штата Калифорния Ховарда Бермана. Принятый летом 1989 года Закон Гора-Маккейна о контроле над распространением ракетных технологий должен был, по словам сенатора Гора, «налагать санкции на государства и компании, которые занимались созданием или продажей ракетных систем большой дальности, способных нести оружие массового поражения»{499}. В 1993 году вице-президент Гор и администрация Клинтона в целом оказались перед лицом серьезной проверки этого закона из-за продажи российской технологии Индии.

Весной 1992 года администрация Буша впервые пригрозила применить санкции к Индии и России в связи со сделкой между Российским космическим агентством «Главкосмос» и Индийской организацией космических исследований. Российские представители утверждали, что продажа двигателей и технологий Индии не нарушала режим РКРТ, поскольку они предназначались для использования в мирных целях, и российское правительство пригласило группу международных инспекторов проверить соблюдение Россией требований РКРТ. Первый заместитель министра внешних экономических связей Сергей Глазьев потребовал «пряник» за официальное присоединение России к режиму РКРТ — отмену торговых барьеров, воздвигнутых на пути российского экспорта в период «холодной войны» и все еще сохранявшихся Соединенными Штатами. С точки зрения США, Россия нарушала режим РКРТ, и угроза со стороны администрации Буша превратилась в реальность. США объявили, что «Главкосмос» и Индийская организация космических исследований на два года подвергаются санкциям{500}.