Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

При оценке этого перечня обоснованность отнесения многих из платных услуг к «государственным», мягко говоря, вызывает сомнения.

Если, например, проведение в определенных случаях государственной историко-культурной экспертизы, экспертизы изделий медицинского назначения в целях их государственной регистрации вполне объяснимо, то монополия органов исполнительной власти на оказание платных экспертных, технических, аттестационных и иных услуг в целом ряде других случаев представляется неоправданной и необоснованной.

Отдельные же пункты рассматриваемого перечня «платных государственных услуг» оказались не просто спорными — абсурдными. Например, «выдача федеральным учреждением здравоохранения выписного эпикриза из медицинской карты стационарного больного с указанием сведений о состоянии здоровья, обоснованных рекомендаций о необходимости диагностики и лечения, в том числе за пределами территории Российской Федерации». И это при том, что выписка из истории болезни является лишь логичным формальным актом завершения лечения с целью информирования пациента о его результатах и дальнейших рекомендациях. Проще говоря, выдача эпикриза — это прямая служебная обязанность врачей, лечивших больного в данном стационаре!

Данный одиозный пример, однако, можно рассматривать и как повод задаться вопросами, которые выходят далеко за рамки Закона № 210-ФЗ и относятся в целом к перспективам развития органов исполнительной власти и государственной службы, их переориентации на цивилизованные демократические принципы организации и функционирования в качестве эффективных публичных (т. е. общественных) институтов.

Речь идет о давно назревшей необходимости избавления как от негативного советского наследия в виде «административно-командной» системы государственного управления, так и от явных дефектов новых традиций строительства «дикого» капитализма, сформировавшихся в постсоветские годы.

В связи с этим представляется, что непродуманная огульная коммерциализация сферы публично-правовых отношений, характерная для постсоветской России, наложенная на сохранившиеся до сих пор советские традиции доминирования интересов государства над правами граждан и интересами общества, требует не косметических коррективов вроде создания многофункциональных центров, а концептуально продуманного и реального реформирования исполнительной власти в целом[151].

Развитие (реформа) законодательства об административных правонарушениях. C даты введения в действие КоАП РФ по настоящее время в него внесено в общей сложности почти 6 тыс. изменений и дополнений[152]. Из них в начальный период действия кодекса, с 2002 по 2008 г., таких коррективов было накоплено уже более тысячи. К 2012 г., за период президентства Дмитрия Медведева, к ним добавилось еще примерно столько же изменений и дополнений. При этом подавляющее большинство таких изменений в КоАП РФ не носило принципиального и содержательного характера, а касалось редактирования (уточнения) диспозиций и изменения (как правило, в сторону увеличения) санкций за отдельные правонарушения в конкретных статьях Особенной части.

Вместе с тем, наряду с множеством частных правок норм по отдельным составам правонарушений, за рассматриваемые годы был инициирован и принят целый ряд федеральных законов, которыми вносились существенные, комплексные и объемные коррективы в Особенную часть кодекса, изменяющие и дополняющие содержание целых глав и тематических групп норм об административных деликтах в различных сферах и отраслях государственного управления. Изменение структуры и функций ФОИВ в ходе административной реформы объективно требовало внесения изменений и в раздел III КоАП РФ о субъектах административной юрисдикции.

Такая «плодовитость» законодателей в отношении изменения норм Особенной части КоАП может быть объяснена несколькими причинами. С одной стороны, объективно все административное законодательство представляет собой достаточно подвижную и динамичную отрасль, в отличие, например, от традиционно более стабильного гражданского или уголовного законодательства.

Так, активно продолжающийся все постсоветские годы процесс формирования и развития современной системы федерального законодательства в различных областях правового регулирования (природопользование и экология, транспорт и связь, поддержка конкуренции и рынок ценных бумаг, рынок труда и миграция, жилищная и коммунальная сфера, дорожное движение и т. д.) обусловливал объективную необходимость уточнения и дополнения составов соответствующих групп или видов административных правонарушений в КоАП РФ.

С другой стороны, приходится с сожалением констатировать, что значительная часть поправок в КоАП РФ, составившая рекордную статистику его законодательного содержательного редактирования за последние годы, носила бессистемный, фрагментарный и зачастую политически-конъюнктурный характер. Объясняется это, на наш взгляд, субъективными факторами недооценки многими субъектами законодательной инициативы важности сохранения КоАП как единого и стабильного федерального кодифицированного акта в сфере регулирования административной ответственности.

Решение проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в регулировании административной ответственности. Как было отмечено выше, при подготовке в конце 1990-х годов проекта действующего ныне КоАП РФ отдельные участники рабочей группы Минюста России (в числе которых был и автор настоящего исследования) не разделяли идею максимальной централизации административно-деликтного регулирования на федеральном уровне и предлагали принципиально иную концептуальную модель отраслевого законодательства, ориентированного, в прямом соответствии с положениями ст. 72 Конституции РФ, на конкретное и полноценное разграничение полномочий в сфере регулирования административной ответственности между Российской Федерацией и ее субъектами.

К сожалению, в 2000–2001 гг. эта здравая и обоснованная позиция не была воспринята ни большинством разработчиков проекта КоАП, ни парламентариями. Однако со временем правоприменительная практика показала объективную обоснованность именно такого подхода, учитывая сформированную за восемь лет, прошедшие после принятия КоАП РФ в декабре 2001 г., достаточно полноценную систему административно-деликтного регулирования в большинстве субъектов Федерации. В результате это привело к тому, что Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ Общая часть КоАП РФ была дополнена новой статьей 1.3.1.

За четыре года президентства Д. А. Медведева было предложено и оформлено законопроектами огромное число мелких поправок в КоАП РФ, затем по многим из них, без серьезных обоснований и объективной необходимости, принимались отдельные федеральные законы — например, по конкретным статьям, частям конкретных статей и даже непосредственно по размерам санкций конкретных частей тех или иных составов Особенной части кодекса.

Кроме того, многие парламентарии и другие субъекты законодательной инициативы все эти годы грешили в своем нормотворчестве живучей с советских времен «компанейщиной», с завидной регулярностью внося в Государственную Думу десятки однотипных или прямо дублирующих друг друга законопроектов с предложениями о новых составах или поправками в действующие составы правонарушений (часть из которых в результате принималась).

Как правило, эти законопроекты приурочивались либо к инициативам главы государства или Правительства РФ по новым направлениям государственной политики или ее корректировке, либо к периодически «раскручиваемым» средствами массовой информации актуальным в обществе темам и проблемам, либо создавались просто для «галочки», т. е. ради формального отчета парламентариев перед избирателями о своей депутатской активности по внесению законодательных инициатив.

Такие массовые тематические «вбросы» законопроектов с предложениями по дополнению КоАП РФ новыми статьями или по усилению санкций в действующих нормах его Особенной части были связаны с проблемой защиты интересов обманутых дольщиков в жилищном строительстве; с ужесточением государственной политики в сфере регулирования деятельности игорного бизнеса, регулирования оборота алкогольной продукции, в сфере миграционной политики