Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

В настоящее время проводится исследование с целью тотальной реорганизации государственных безвозмездных перечислений. Такая реорганизация логично впишется в общую реформу отношений между центральной администрацией, регионами и местными властями. Она основана на принципе субсидиарности и призвана расширить полномочия и функции местных властей, а значит, придать им большую финансовую самостоятельность за счет распределения местных налоговых полномочий при соответствующих ограничениях государственных отчислений.

Существовавший прежде метод выравнивания играл исключительно важную роль до 1993 г., когда государственные отчисления практически полностью покрывали финансирование расходов местных властей. Однако после введения первого типа местной налоговой автономности процесс выравнивания трансфертов на душу населения местным властям одной демографической зоны утратил смысл и обусловил необходимость применения метода выравнивания с учетом различия налоговых баз.

Фонд выравнивания был введен для исправления неравенства в уровне местных налоговых ресурсов; он предназначен для муниципальных образований и провинций и не относится к горным районам, не имеющим налоговой самостоятельности. Общий размер фонда устанавливается на базе общего размера обычного фонда (с учетом обязательных минимальных поступлений в размере 0,004 налога на недвижимость). Эта сумма ежегодно увеличивается с учетом роста темпов инфляции и коэффициента роста государственных бюджетных расходов, причем оба эти показателя устанавливаются на три года центральным правительством в рамках официальных государственных финансовых программ. Отчисления производятся на базе трехгодичного цикла, причем по окончании этого срока размер отчислений должен быть пересчитан во избежание консолидации трансфертов.

Сложность определения критериев распределения фонда связана с обязательными налоговыми поступлениями и не имеет ничего общего с так называемым налоговым усилием, зависящим от произвольного установления налогов местными властями. Вследствие этого выравнивание для муниципальных образований сопряжено с поступлениями от налога на недвижимость по минимальной ставке 0,004 и с дополнительным налогом на электроэнергию. Указанные средства выделяются местным органам власти, где налоговая база ниже средней величины в данной демографической категории; выделяемые средства рассчитываются пропорционально отклонениям от нормы так, что наибольшие пособия выделяются самым бедным.

Сумма фонда, распределяемого между органами местного самоуправления, делится на две части, пропорционально размеру налоговых доходов муниципальных образований по двум налогам относительно общенационального уровня. Одна часть фонда выделяется с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной налога на недвижимость, а вторая – с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной дополнительного налога на электроэнергию. Во избежание ошибок крайние значения при определении средних величин не учитываются. Максимальный разрыв равен 100 и соответствует увеличению на 5%. Это увеличение постепенно снижается по мере уменьшения разрыва относительно средней величины.

Эта процедура повторяется до достижения максимального размера средств фонда для их распределения между местными территориальными образованиями и их оптимального выравнивания. Оставшиеся средства присоединяют к средствам на выравнивание дополнительного налога на электроэнергию. Сумма всех перечисленных отчислений составляет фонд выравнивания местных налоговых ресурсов. В случае если часть фонда остается неиспользованной после достижения выравнивания, остаточные суммы распределяются согласно объективным параметрам, приведенным выше для обычного фонда.

Таким образом, в Италии в настоящее время существует два типа выравнивания: первый, основанный на обычном фонде и призванный рационализировать государственные трансферты местным органам власти, отказавшись от исторически сложившегося подхода, основанного на пособиях на душу населения для муниципальных образований одной демографической зоны, и второй, которой с учетом введения автономных местных налогов обеспечивает государственную поддержку местным органам власти, имеющим более слабую налоговую базу и соответственно находящимся в невыгодном положении с точки зрения возможностей налоговой самостоятельности.

7.6. Канада

Канада – федеральное государство с провинциями различных видов. На сегодняшний момент Канада состоит из 10 провинций, 2 территорий и около 5000 образований, имеющих местные бюджеты, включая города, деревни и специальные округа.

По мнению, Е. Ш. Гонтмахера, в Канаде местное самоуправление имеет очень ограниченный круг полномочий и практически таким самоуправлением не является. Сами канадцы признают, что это почти вертикаль. Основная часть властных полномочий у них сосредоточена не на федеральном уровне, а в провинциях. Однако местное самоуправление, по сути, формальное. По его мнению, здесь сразу возникает аналогия, так как Канада очень похожа на Россию: большая территория, маленькое население[114] . Возможно, все дело в истории. Это относится к тем давним временам, когда Канада была в очень сложных политических отношениях с США. Канадцы жили в условиях возможной экспансии со стороны США на их территорию, поэтому они сформировали достаточно централизованный тип управления.

По мнению Р. Крелова и Д. Стотски, современный тип взаимоотношений между федеральным правительством, провинциями и местным самоуправлением определяется Законом об Английской Северной Америке от 1867 г., в котором определялась главная задача федерального правительства в обеспечении обороны, регулировании торговли и коммерции, решении вопросов по государственному долгу, денежному обращению, банкам, обеспечения правопорядка и законности[115] . К функциям провинции относятся: образование, здравоохранение, тюрьмы, управление землями, находящимися в государственной собственности. Финансирование провинций должно идти за счет собственных налоговых доходов и финансовой помощи из центра.

Р. Берд подчеркнул, что финансирование общественного сектора в Канаде уникально, потому что это одновременно одна из наиболее децентрализованных федераций относительно федерально-провинциальных мер и в то же время одно из наиболее централизованных государств[116] . Разработчики британского Североамериканского закона 1867 г. ожидали, что федеральное правительство сохранит господствующее положение, при котором по федеральным доходам и расходам будет идти средств примерно в три раза больше, чем в провинциях. Однако они не ожидали, что через какое-то время спрос на общественные услуги, оказываемые в провинциях, будет расти быстрее, чем на федеральном уровне. В связи с этим расходные полномочия на локальном уровне в последние годы сильно расширились относительно федерального уровня.

В табл. 7.9 можно видеть, что государственные доходы (исключая межправительственные трансферты) в соотношении к ВВП выросли с 19,8% от ВВП в 1939 г. до 43,3% в 1994 г. До 1970-х гг. федеральный доход превышал доходы на уровне провинций и доходы локальных правительств (исключая межправительственные трансферты), но начиная с 1975 г. доходы на уровне провинций и доходы локальных правительств превысили федеральный доход.

Таблица 7.9

Государственные доходы в Канаде, % от ВВП[117]

Согласно табл. 7.10 тенденция роста государственных расходов схожа с тенденцией роста государственных доходов. Консолидированный расход в соотношении с ВВП вырос с 20,5% ВВП в 1939 г. до 48,6%. Расходы на федеральном уровне резко росли в период Второй мировой войны с 8,2% в 1939 г. до 21,9% в 1943 г., а затем резко снизились до 15,8%. Данное процентное соотношение в дальнейшем сильно не менялось, за последние 50 лет выросло только на 2% до 18,7% в 1994 г.

В то же время межбюджетные трансферты провинциям были относительно устойчивы между 1970 г. и серединой 1990-х гг., в пределах 4% ВВП. Однако расходы провинций и расходы на локальном уровне росли намного быстрее, чем федеральные, что привело к всевозрастающему диспаритету между доходами и расходами на локальном уровне.

Таблица 7.10

Государственные расходы в Канаде, % от ВВП[118]

В 1982 г. была принята Конституция, расширившая британский Североамериканский закон 1867 г. В соответствии с ней было определено, что федеральное правительство ответственно за преодоление дисбаланса между доходами провинций и локальных бюджетов и их расходными полномочиями по обеспечению необходимого уровня общественных благ, включая здравоохранение и образование.