Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

На практике местные органы власти могут (в определенных пределах) принимать бюджет, предусматривающий размер расходов, отличающийся от стандартной расходной базы. Эти отклонения никак не влияют на сумму выделяемой дотации. Таким образом, отсутствует выравнивание на уровне взимаемого налога в случае отклонений от стандартной расходной базы.

Важнейшим элементом, входящим в расчет дотации на финансовую поддержку муниципалитета, является стандартная расходная база.

Совокупный размер стандартной расходной базы на национальном уровне соответствует сумме расходов, которые, с точки зрения правительства, должны осуществлять местные органы власти для обеспечения услуг, за которые они отвечают. Вместе с тем местные власти могут иметь расходы, отличные от рассчитанного для них размера стандартной расходной базы. Обычно реальная сумма расходов на 5% превышает показатель оценочного стандарта.

В общем размере стандартной расходной базы учитываются услуги, предоставляемые местными властями. Среди них можно назвать образование, социальную помощь, полицию, пожарную службу и содержание дорог. Существует также категория «прочих услуг», в которую входит целый ряд менее важных услуг, а также категория, объединяющая выплату процентов по долгам и выплату займов, предназначавшихся для финансирования инвестиций.

Стандартная расходная база каждого муниципального образования рассчитывается при помощи формулы, применимой ко всем муниципальным образованиям, где предоставляются однотипные услуги. Смыслом стандартной расходной базы является учет разницы в тех расходах разных местных органов власти, которые необходимы для предоставления услуг одинакового уровня и равной эффективности. Этот показатель учитывает также и особенности каждого района и его населения.

Значимость разных показателей выявляется в ходе статистического анализа. В большинстве случаев анализ касается затрат, произведенных местными органами власти в прошлом, поскольку они разъясняют смысл показателей, отражающих потребности местных властей. Полная формула опубликована в Отчете местных финансах за 1997—1998 гг. (Англия).

Показатели, используемые для расчета стандартной расходной базы, теоретически должны соответствовать объективным критериям, т. е. они не должны быть подвержены значительному влиянию решений, принимаемых на местном уровне. Помимо таких показателей был определен целый ряд других подходящих критериев.

Формулы ежегодно пересматриваются при участии местных властей и принимаются парламентом. После этого они становятся обязательными к применению. При этом государство имеет право предоставлять помимо дотации на финансовую поддержку муниципалитета своего рода специальные дотации, но оно очень осмотрительно пользуется этим своим правом.

Кроме дотаций, государство перечисляет местным органам власти субвенции для финансирования текущих и административных расходов. Критерии выделения субвенций самые различные. Большая их часть выделяется на расходы особого типа, связанные, как правило, с предварительными договоренностями с правительством. Субвенции все чаще стали выделяться на конкурсной основе под проекты местных органов власти, которые разрабатываются в пределах имеющихся в государстве средств. Суммы субвенций могут значительно различаться и лишь в редких случаях покрывают всю стоимость проекта, под который выделяются.

В Великобритании используются англосаксонские методы оценки и расчета бюджетных доходов и расходов. В последнее десятилетие проводится модернизация финансового менеджмента в государственных органах. При этом используется новая методика – ресурсная оценка и бюджетирование (resource accounting and budgeting – RAB), которая стала ключевым моментом всех модернизаций государственного сектора Великобритании, начавшихся в 2001—2002 гг.[104]

Существует три вида бюджета: бюджет, выраженный денежными потоками (cash-based budget), бюджет, оценивающий обязательства (obligation-based budget) и оценочный бюджет (accrual-based budget). Бюджет, выраженный денежными потоками, оценивает результаты в денежном выражении без оценки того, куда были вложены эти средства – в деловую активность, в здания, сооружения или ресурсы. Бюджет, оценивающий обязательства, фокусируется на контроле и планировании выполненных обязательств или деятельности комитетов либо министерств, которые осуществляют платежи в данный период времени или будут осуществлять в будущем. Оценочный бюджет анализирует все проводимые трансакции, если они способствуют получению доходов или достижению каких-либо результатов, увеличению стоимости оборудования, постройке новых зданий и сооружений. Таким образом, идет оценка бюджетной стоимости на основе стандартов финансового учета (WGA).[105]

В Великобритании в 1998 г. был принят Кодекс фискальной стабильности, устанавливающий два правила.

1. Золотое правило. Правительство может занимать деньги только для инвестиционных целей. Для финансирования текущих инвестиций применять государственный кредит нельзя.

2. Правило рационального инвестирования. Чистый долг государственного сектора определяется как пропорция от валового национального продукта и должен поддерживаться на стабильном и разумном уровне.[106]

Оба этих правила учитывают экономический цикл в стране.

Кроме того, налоговые поступления оцениваются по трем позициям:

1) динамика налоговых поступлений по сравнению с прошлыми годами;

2) возможные экономические выгоды и поступления от изменения налогового законодательства;

3) относительное влияние налогового законодательства на экономическое развитие страны.[107]

7.4. Германия

Рассмотрение государственных и муниципальных финансов Германии – лучший пример унитарного государства: сильное центральное правительство, единая налоговая система. В Конституции Германии записано правило единообразия жизненных условий для всей нации (установлен минимальный жизненный стандарт для всего населения страны). В Конституции от 1949 г. установлены основополагающие принципы муниципальных финансов (финансов земель). Государственные функции распределяются по вертикали. Центральному уровню принадлежат все законодательные функции, функции перераспределения финансовых ресурсов, формулирование стратегии развития страны. Нижний уровень исполняет те функции, которые передаются с центрального уровня и финансируются из федерального бюджета. Часть полномочий передаются на нижний уровень без оказания финансовой помощи сверху, например субсидирование мероприятий по улучшению жилищных условий.

Все основные налоги (налог на прибыль, НДС) получает центральный бюджет совместно с землями. Вертикальное распределение налогов в Германии закреплено в основном законе страны. Также федеральный центр полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, к исключительной компетенции федерации относятся пошлины и акциз на водку, на которую сохраняется государственная монополия. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам – на землю, местные («малые») налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога. Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными по получению. Например, налог на доходы корпораций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог – на три части (15% получают общины и по 42,5% – федерация и земли), НДС делится между центром (50,5%) и землями (49,5%).[108]

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Подвижные пропорции распределения обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. В последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда – 50,5:49,5. В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС. Если налоговых поступлений не хватает для покрытия расходов, то в финансовом отношении земли могут получать дополнительные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут финансовые проблемы (например, строительство военных городков, размещение федеральных ведомств).

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях показано в табл. 7.7.

Таблица 7.7

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях в Германии в 1995 г., % от общих расходов на каждом уровне