Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях показано в табл. 7.7.

Таблица 7.7

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях в Германии в 1995 г., % от общих расходов на каждом уровне

В 2001 г. федеральный центр перечислил регионам примерно 28 млрд марок в виде субсидий. Около 6,4 млрд марок в форме специальных выплат предоставляется городам-землям: Берлину, Гамбургу и Бремену – для компенсации «особых» затрат, хотя у общественности и экспертов нередко возникают сомнения в целесообразности такой привилегии. Федеральные субсидии (ежегодно около 1,5 млрд марок) получают 9 из 16 земель (в том числе пять западных) в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление. Горизонтальное выравнивание (или горизонтальное перераспределение средств) обычно считают вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных («богатых») земель и передачи их финансово слабым («бедным») землям. Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня. Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 2001 г. – 38 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям, финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня.

Горизонтальное выравнивание в Германии в узком смысле базируется на двух показателях: финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней.

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% – за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% – за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1 % их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/, а при более значительном – 80%. В 2001 г. таким образом было перераспределено 19 млрд марок, что существенно меньше суммы трансфертов из центра. Однако, несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров. Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию (новые земли включены в него с 1995 г.).

В Германии местное самоуправление находится в ведении Земель (субъектов Федерации). Помимо конституционных гарантий, которыми пользуются муниципальные образования, гл. X Конституции Германии (трактующая вопросы финансов) содержит положения, касающиеся предоставления средств местным органам власти.

В целом по стране муниципальные образования получают долю в 15% общей суммы собираемого на их территории налога на подоходный налог с физических лиц. Эти средства распределяются в зависимости от соответствующего дохода в каждом муниципальном образовании. Однако расчет поступающей в муниципальное образование доли основан не на общей сумме налоговых доходов, а на максимальном налогооблагаемом доходе, составляющем 40 000 немецких марок для одиноких граждан и 80 000 немецких марок для супружеских пар.

Конкретные вопросы финансового выравнивания между муниципальными образованиями и расчет размеров финансовой помощи местным органам власти находятся в исключительном ведении земель, имеющих свои собственные системы.

Представленные ниже данные относятся к Баварии. Однако процедуры, применяемые в других землях, не отличаются значительно от тех, что существуют в Баварии.

В Баварии финансовые трансферты местным органам власти призваны, с одной стороны, сократить неравенство их налоговых потенциалов, а с другой – обеспечить каждому муниципальному образованию необходимые средства для решения их задач, т. е. покрыть текущие расходы и финансировать инвестиционные проекты, такие как строительство школьных и дошкольных учреждений, больниц и дорог.

Финансовая помощь предоставляется государственными фондами. Эта система включает в себя соглашения по долевым налогам, согласно которым доли этих налогов перечисляются муниципальным образованиям в основном в виде дотаций.

В целом дотации составили в 1995 г. 15,4% поступлений муниципальных образований, а субвенции – 16,1%.

В рамках общей системы долевых налогов местные органы власти получают долю дохода Земли от подоходного налога с физических лиц, налога на прибыли предприятий, налога с оборота, налога с продаж, а также долю средств, перечисляемых на финансовое выравнивание между Землями. В 1995 г. доля от этих доходов, перечисленная муниципальным образованиям Баварии, составила 11,54%.

Субвенции предоставляются за счет этих финансовых ресурсов (около 15%)[109] ; остальная сумма (около 85%) перечисляется в форме государственных дотаций местным органам власти.

В настоящее время муниципальные образования Баварии получают 65% средств от налога на автотранспорт, частично в форме дотаций, размер которых рассчитывается на базе соответствующих местных налоговых доходов и с учетом протяженности дорог, а частично – в форме субвенций на строительные работы.

Правительство перечисляет муниципальным образованиям и округам 2/3 дохода от налога на недвижимое имущество. Эти налоговые доходы перераспределяются в зависимости от соответствующих местных доходов. Так, например, муниципальные образования, не относящиеся к одному округу, и основные районные центры получают всю сумму причитающейся им доли, а муниципальные образования, входящие в округ, получают 3/7 доли, а округа – 4/7.

Законодательной базой дотации частичной поддержки являются: п. 7 ст. 106, п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 1—5 Закона о финансовом выравнивании между федеральным государством, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Эта дотация призвана частично обеспечить выравнивание затрат в муниципальных образованиях и сократить неравенство в налоговом потенциале. В 1995 г. 89,5% муниципальных образований получили эту дотацию, составившую 53% всей суммы дотаций.

Что касается критериев распределения, то законодатели исходят из того, что муниципальные образования, имеющие относительно одинаковый размер и структуру, должны тратить примерно равные суммы на покрытие своих расходов. Вследствие этого налоговый потенциал муниципального образования сравнивается, с одной стороны, с суммой расходов, рассчитанной по численности населения (это основной критерий расчета), а с другой – с некоторыми специфическими расходами (это дополнительные критерии расчета для функций, выполняемых властями городов, не входящих в округ, в зонах, граничащих с Чешской Республикой, и в зонах, находившихся в прошлом в непосредственной близости от границ с бывшей ГДР, где социальные затраты превышают средний уровень). Если налоговый потенциал ниже реальных расходов, то эта разница компенсируется из расчета 55%.

Органом, ответственным за распределение причитающихся сумм, является Баварское бюро статистики и обработки данных. Оно не имеет никакого влияния на применение упомянутых выше критериев.

Дотация на выравнивание регламентируется п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 7 Закона о финансовом выравнивании между Баварией, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Система направлена на то, чтобы выровнять разницу в тех затратах, которые несут муниципальные образования при выполнении функций, делегированных местным органам власти Землей. В 1995 г. эта дотация составила 19,1% общей суммы дотаций. Ее получили все без исключения муниципальные образования.

Органом, ответственным за ее распределение, является Баварское бюро статистики и обработки данных.

Что касается критериев распределения, то муниципальные образования, не входящие в округ, получают 59,00 немецких марок на человека, в то время как собственно округа и муниципальные образования, входящие в округ, получают по 29,50 марок на человека, т. е. округа и муниципальные образования, входящие в округ, в целом получают 59,00 марок на человека.[110]