Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Вялая двусторонняя помощь

Двусторонняя помощь России была весьма ограниченной и оставалась таковой до конца администрации Буша. Помимо обстоятельств, на которые ссылался Росс, существовали еще две причины, ограничивавшие масштабы помощи: во-первых, опасение по поводу того, что может случиться с деньгами, поскольку никто не знал, куда делись деньги, которые были ранее направлены в Москву; во-вторых, принципиальное соображение политического плана в отношении иностранной помощи. После победы Харриса Вуфорда в ноябре 1991 года на выборах в Сенат от штата Пенсильвания президент был сильно обеспокоен, что оказание крупной экономической помощи России может повредить ему, поскольку опросы общественного мнения указывали на большие сомнения американцев в отношении его способности управлять экономикой.

Робость Буша видна из его собственных мемуаров. Описывая первое заседание кабинета после августовского путча, состоявшееся 4 сентября 1991 г., на следующий день после его возвращения из отпуска, проведенного в Кеннебанкпорте, Буш вспоминает: «Чем больше я слушал, как шло заседание кабинета, тем больше убеждался, что мы просто не располагали достаточной информацией для выработки конкретной программы помощи. Мы не хотели наступления голода в Советском Союзе или возникновения там дефицита лекарств. На мой взгляд, широкая программа помощи, согласованная «большой семеркой», была наилучшим вариантом… Прежде чем предлагать какую-то крупную финансовую помощь, мы должны были понять, как сложатся отношения между центром и республиками»{186}.

Для изучения вопросов помощи была создана небольшая межведомственная рабочая группа во главе с председателем Совета экономических консультантов Майклом Боскиным, в которую также вошли представители Белого дома, Госдепартамента и Министерства сельского хозяйства. Учитывая отсутствие заинтересованности в оказании помощи, направленной на решение задач перехода к рыночной экономике, группа довольно скоро сосредоточилась на краткосрочных задачах. 20 ноября 1991 г. США объявили о предоставлении продовольственной помощи в размере 1,5 млрд. долл., главным образом в виде гарантированных сельскохозяйственных кредитов. Через неделю Конгресс выделил еще 100 млн. долл. в качестве чрезвычайной помощи в рамках программы Нанна-Лугара. Однако к этому моменту у администрации все еще не было четкой стратегии в вопросах оказания помощи{187}.

Официально советник Госдепартамента Роберт Золлик возлагал ответственность на Советский Союз: до тех пор, пока в стране не будут проведены реформы, требуемые основными международными финансовыми институтами, деньги не окажут никакого эффекта. В начале октября 1991 года он заявил в одном из подкомитетов Конгресса: «Учитывая масштабы советской экономики, даже крупные финансовые вливания со стороны западных правительств будут недостаточны для решения фундаментального вопроса — обеспечения экономического роста. Мы окажем новым лидерам реформаторов плохую услугу, если затушуем тот факт, что только приток частного капитала даст им возможность создавать новые рабочие места и обеспечить экономический рост»{188}. Вопрос о прямой помощи России и другим республикам все еще не стоял в повестке дня.

Советский Союз на тот момент действительно еще не приступил к формированию основ рыночной экономики. Но не менее важной причиной дальнейших событий было то, что американская администрация не смогла наладить контакт с командой Бориса Ельцина, о чем говорит и Виктория Нуланд, работавшая в посольстве США в Москве осенью 1991 года, утверждая, что платой за «слишком большую привязанность к Горбачеву» явилось то, что американцы до весны 1992 года не могли установить рабочего контакта с командой Ельцина{189}. Нельзя сказать, чтобы команда Буша была настроена враждебно к правительству Ельцина. Просто американские официальные представители не могли как следует сфокусироваться на проблемах и нуждах нового российского правительства. Команда Буша откладывала налаживание отношений с российским правительством до тех пор, пока Советский Союз не перестал существовать, а это означало, что более четырех месяцев было потеряно как раз в тот момент, когда время бежало очень быстро{190}.[42] Контакты между командой Гайдара и администрацией Буша были эпизодическими. Самое поразительное, что объявленный в апреле 1992 года Бушем и Колем пакет помощи в размере 24 млрд. долл. не был согласован и даже не обсуждался с правительством Гайдара. Сам Гайдар узнал о нем всего за несколько часов до официального сообщения{191}. Этот провал был обусловлен не только бюрократическим ступором в высших эшелонах администрации, которая никак не могла решить, как ей подойти к правительству Ельцина, но и общим снижением роли Госдепартамента в экономических вопросах. Министерство финансов захватило инициативу и свело все к проблеме задолженности, в результате в течение нескольких месяцев после путча проблема экономической помощи оставалась вне поля зрения. Роберт Золлик вспоминает: «Когда Гайдар сменил Явлинского и Министерство финансов объявило, что оно берет дело в свои руки, для меня наступила пауза. Меня беспокоило то, что Минфин был слишком зациклен на проблеме задолженности, которая при всей ее важности была лишь частью более широкого микро- и макроэкономического вызова. Центр активности сместился в сторону министров финансов «большой семерки» и их заместителей, что сделало еще больший акцент на проблеме бюджетов и долгов, оставив в стороне вопрос о создании других основных элементов экономической конструкции». По его мнению, общественность придавала слишком большое значение размерам долларовой помощи, что еще больше искажало картину. Считалось, что критики администрации будут оценивать ее роль в оказании помощи России по числу долларов, которые она готова была дать России, хотя, если там не будет создано основ частной собственности, четких принципов контрактного права, конкурентного и прозрачного рынка, эти деньги будут потеряны. Он также утверждал, что американцы попали в трудное положение, поскольку, по его убеждению, русским прежде всего надо было решать вопросы микроэкономики. И хотя Золлик признает, что администрации, чтобы завоевать доверие в этой сфере, нужно было предложить значительно большие суммы денег, он в то же время отмечает, что если бы Буш заявил, что микроэкономика должна быть на первом месте, то критики президента заявили бы, что он «упускает великую историческую возможность»{192}.

После нескольких месяцев пребывания на вторых ролях как в концептуальном, так и в практическом плане, с точки зрения оказания экономической помощи, Госдепартамент наконец сделал усилие, чтобы вернуть себе ведущую роль. Местом действия стал Принстонский университет, где Бейкер выступил 12 декабря, за две недели до официальной кончины Советского Союза. Госдепартамент был так решительно настроен вернуть себе лидирующую роль, что даже не стал согласовывать проект выступления с представителями Министерства финансов. Дэннис Росс перестал отвечать на телефонные звонки из Минфина. К декабрю рейтинг Буша снизился до 47%, и президент не хотел выступать по вопросам внешней политики, что создавало благоприятный момент для Бейкера{193}.

В основе выступления Бейкера был меморандум типа «Что делать?», подготовленный его аппаратом сразу же после путча. В этом документе было выдвинуто несколько предложений, которые составили сердцевину выступления: проведение конференции доноров для оказания гуманитарной помощи, выделение финансовых средств на конверсию оборонной промышленности и другую техническую помощь, а также направление Корпуса мира в Россию и другие республики{194}. Когда в сентябре 1991 года Бейкер был в России, он сообщил Бушу из Санкт-Петербурга о том, сколь высоки ставки в деле поддержки новых демократов. При этом он проводил аналогию с послевоенным восстановлением Германии и Японии и снова повторил, что Москва должна иметь «серьезную программу движения к рыночной экономике», согласованную с международными финансовыми институтами, и если они это сделают, то «очередь будет за нами, и мы не сможем идти на попятную»{195}. В декабре ему наконец представилась возможность выдвинуть некоторые идеи. Важным компонентом экономического пакета стало объявление о проведении «координационной конференции» (по политическим соображениям ее не стали называть «конференцией доноров», как это первоначально предполагалось). Эта конференция, по словам Бейкера, должна была свести вместе «наших союзников по НАТО, Японию, Южную Корею, других членов Организации экономического сотрудничества и развития, а также наших партнеров по коалиции в Персидском заливе и международные организации». Кроме того, Бейкер заявил, что тремя другими важными задачами являются: демилитаризация, развитие демократии и оказание помощи силам свободного рынка{196}. Бейкер также объявил, что поручает заместителю госсекретаря Лоуренсу Иглбергеру возглавить работу по оказанию помощи. Развивая другие ранее прорабатывавшиеся в Госдепартаменте идеи, Бейкер сообщил о расширении присутствия в России Корпуса мира, о создании при Министерстве торговли США программы подготовки бизнесменов, а также об усилиях, предпринимаемых «большой семеркой», по отсрочке платежей по советским долгам»{197}.