Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

и земские исправники. Уезды были поделены на станы во главе со становым приставом. Несколько позже были введены должности полицейских урядников. В городах полицией руководил полицмейстер, в подчинении которого находились участковые надзиратели и городовые.

В целях разграничения сфер судебной и полицейской компетенции органы и должностные лица полиции сосредоточили в своих руках всю репрессивную власть по применению мер принуждения административного (внесудебного) характера. Полиции было предоставлено право:

— выявлять уголовные преступления и маловажные проступки;

— задерживать подозреваемых в уголовных преступлениях и нарушителей общественного порядка;

— применять меры пресечения по уголовным преступлениям (взятие под стражу или домашний арест, установление надзора, лишение вида на жительство и др.);

— проводить дознание по уголовным преступлениям;

— самостоятельно применять за совершение маловажных проступков меры административного воздействия (полицейские наказания);

— закрывать торговые и промышленные предприятия, органы печати;

— запрещать собрания и «сборища»;

— высылать «подозрительных» лиц в административном порядке и т. д.

Помимо собственно «полицейской реформы» в рамках реорганизации других органов Министерства внутренних дел, было создано Главное тюремное управление. В 1871 г. в тюрьмах и иных уголовно-исправительных учреждениях отменили телесные наказания и клеймение заключенных женщин. Отменили и наказание ссыльных шпицрутенами, однако розги применялись в качестве санкции вплоть до февраля 1917 г. Более активно стал использоваться труд заключенных, особенно каторжников в Сибири и на Сахалине. С 1880 г. в тюремную практику была ведена система медицинского обслуживания заключенных, а отбывшие каторгу лица переводились на положение поселенцев.

В 1880 г. были созданы губернские жандармские управления и департаменты полиции, на которые возлагались обязанности по пресечению и предупреждению преступлений и расследованию дел о государственных преступлениях, а также контроль за деятельностью местных полицейских учреждений. Губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору, а те, в свою очередь, — министру внутренних дел.

Негативное наследие предыдущих реформ государственного аппарата и делопроизводства. В течение всего XIX столетия, начиная с реформ Павла I, заимствованных по примеру Петра из прусского опыта, в Российской империи постоянно усложнялась бюрократическая система государственной службы и процедур делопроизводства в государственных органах и учреждениях.

Несмотря на замену еще при Александре I коллегий на министерства в рамках реформы центральных органов государственного управления, наряду с внедрением «министерской» системы документооборота продолжал применяться введенный изначально Петром I «коллежский» порядок составления документов. Особенно строго он соблюдался в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключался в том, что в начале документа повторялась вся предшествующая переписка по рассматриваемому делу или вопросу.

Позже, уже при Николае I, этот порядок был заменен составлением справки, в которой давалось краткое извлечение из всех документов дела с указанием их даты и номера. Такая справка получила название «экстракт». Однако и в этом случае дела достигали огромных размеров, а процедура их «движения» только усложнялась.

Законами устанавливались правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись следующие части: заглавие, «расположение обстоятельств дела» (содержание документа), подпись, скрепа (печать), «особенные пометки», бланковые или «конвертные» надписи. Каждая часть должна была соответствующим образом оформляться. К середине XIX в. еще больше усложнилась и удлинилась процедура регистрации документов в российских государственных органах и учреждениях. Документ регистрировался на всех этапах своего движения.

Соблюдение регламентов, формы и процедур движения документов для российских государственных служащих в XIX столетии зачастую имело большее значение, чем их содержание, так как субординационная и делопроизводственная исполнительность (а не профессионализм) стала одним из главных критериев и оснований для продвижения большинства чиновников низших рангов по служебной лестнице. Примерами этого, кстати, полна российская классическая литература того времени.

Как справедливо отмечали авторы учебника 1974 г. по истории российского делопроизводства[47], представление о масштабах этого бюрократического явления дает опубликованное в 1858 г. «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России» (далее — Руководство 1858 г.). Здесь, правда, необходимо уточнить, что документ готовился еще при Николае I, с конца 1840-х годов, но впервые был издан для общественного ознакомления лишь в 1858 г.[48]

Однако Александр II, занятый более важными для него государственными преобразованиями, так и не провел реформу государственной службы (т. е. не изменил крайне забюрократизированную и формализованную работу чиновного аппарата на всех уровнях государственного и местного управления), что негативно сказалось на реализации и эффективности результатов всех его других «более важных» реформ.

На основании регламентированных Руководством 1958 г. процедур документооборота и делопроизводства, например:

— в земском суде документ в процессе исполнения проходил 26 операций;

— в губернском правлении — 54 операции;

— в департаменте министерства — 34 операции;

— в аппарате Совета министров — 45 операций[49].

В середине XIX в. сохранилась журнальная форма регистрации дел и документов. В каждом структурном подразделении регистрировались все входящие и исходящие документы.

Для регистрации входящих документов существовали общие и частные журналы. В общий журнал вносились все поступившие документы. В частном журнале канцелярии министра отмечались те входящие документы, которые исполнялись в самой канцелярии. Частные журналы велись в отделениях для регистрации документов, поступавших на исполнение из департамента.

В канцелярии министра и департаментах министерства также требовалось вести по два журнала для регистрации исходящих документов — общий и частный, но их назначение было иное. В общий журнал вносилось краткое содержание исходящего от министра документа. В частный — вносились сами документы, а точнее, их «отпуски» (переписанные дословно копии), поскольку подписанные министром оригиналы документов после записи о них в общий журнал отсылались адресатам.

Журнал как форма фиксации обсуждения и решения типичен для XIX столетия. В нем ход заседания отражался более кратко, чем в протоколе: излагался обсуждаемый вопрос, фиксировались мнения большинства и меньшинства, а также особые мнения и указывалось, какое из них было утверждено в качестве решения. Журналы разных учреждений различались по степени подробности фиксации обсуждения. Наиболее подробными были журналы Государственного совета, менее подробными — журналы Комитета министров и министерств.

В 70‑е годы XIX в. появилась такая новая для российской бюрократической практики форма фиксации хода заседаний, как стенографические отчеты. Эта форма документирования мероприятий стала обязательной, например, для записи заседаний Государственного совета, Комитета министров, Особого присутствия Правительствующего сената по делам о государственных преступлениях и т. д.

В российской действительности того времени, при сохранении «абсолютистского» монархического и сословного общественного строя и архаичного бюрократического устройства аппарата государственного управления, при отсутствии конституции и даже зачатков парламентаризма, не могло идти и речи о реализации принципа разделения властей в его современном понимании, с конституционно закрепленной функциональной дифференциацией на:

— всенародно избираемую парламентскую законодательную власть, предписывающую и легализующую в форме законов обязательные для всех правила поведения;

— профессиональную и ответственную перед парламентом исполнительную власть с конкретными распорядительными, обеспечительными и контрольными функциями государственного управления; и наконец,

— полноценную и строго следующую закону судебную власть с ее равными в отношении всех граждан функциями: правозащитной, арбитражной