Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

9) нарушения правил охраны здоровья;

10) нарушения, посягающие на личную безопасность;

11) нарушения, посягающие на семейные права;

12) нарушения, посягающие на собственность[43].

Как видно из приведенного перечня, содержательное структурирование глав Особенной части Устава о наказаниях 1864 г. выглядит достаточно современно и (если абстрагироваться от терминологии, характерной для того периода развития российского права и русского языка) вполне сопоставимо с очень близкой по содержанию структурой Особенной части как Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., так и действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем Уставом о наказаниях 1864 г. не были предусмотрены и установлены процедурные механизмы разбирательства дел о маловажных проступках. В значительной мере это было обусловлено особенностями процессуальной правосубъектности, видов и степени строгости наказаний за преступления и маловажные проступки, а также спецификой исполнения наказаний для различных категорий нарушителей при сословном делении общества. Впервые в дореволюционной законодательной практике конкретные процессуальные основы рассмотрения дел о маловажных проступках получили свое закрепление лишь спустя 15 лет в Правилах производства дел о проступках 1889 г.[44]

По мнению А. П. Гуськовой и А. А. Шамардина, значение судебной (судебно-правовой) реформы 1864 г. трудно переоценить. Она была, безусловно, прогрессивной не только на фоне существовавших тогда на Западе судебных систем, но и в исторической перспективе, так как основные ее идеи сохраняют актуальность и сегодня.

Причем российская судебная реформа отнюдь не была слепком с судебных систем, сформировавшихся в государствах Европы и Северной Америки. Ее основные положения строились с учетом специфики конкретных экономических, социальных, политических, демографических, этнических, религиозных и иных условий, сложившихся в Российской империи во второй половине XIX в.

Одним из главных достижений судебной (судебно-правовой) реформы стало создание вместо множества сословных судов единой для всего государства системы судебных органов. Она включала две группы судов: общие судебные установления и местные судебные установления. Наряду с ними были созданы и военные суды. Звеньями общих судебных установлений являлись окружные суды, судебные палаты, Правительствующий сенат и Верховный уголовный суд[45].

Реформа местного самоуправления (земская реформа). Одной из важнейших составляющих комплекса государственных преобразований, инициированных Александром II, стала земская реформа. В 1864 г. «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» было введено земское самоуправление как низовая форма территориальной самоорганизации местной власти.

Проект земской реформы разрабатывался с 1859 г. комиссией при Министерстве внутренних дел в целях замены архаичной бюрократической системы местного управления на основе государственной службы с руководством «из центра» на выбираемые местными жителями бессословные (всесословные) органы самоуправления.

В ходе реформы создавались на выборной основе губернские и уездные земские собрания и земские управы. Избиратели земских собраний делились на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии пользовались владельцы не менее чем 200 десятин земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, имевших не менее 1/20 ценза для первой курии. Избирателями от городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Выборы от крестьянской курии были трехступенчатыми: сельские общества (общины) выбирали представителей на волостные сходы, те, в свою очередь, — выборщиков, а уже последние выбирали гласных в уездное земское собрание.

Члены земских управ назначались земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы занимались собственно выполнением решений. Председателями губернских и уездных съездов были предводители местного дворянства.

Земские собрания и управы взимали налоги на местные нужды и ведали местными хозяйственными делами: «попечением» местной торговли и промышленности; содержанием местных дорог; строительством и содержанием школ и больниц; наймом врачей и фельдшеров; устройством курсов для обучения населения; организацией санитарного надзора в городах и деревнях; заботой о развитии скотоводства и птицеводства; обеспечением местных продовольственных запасов (устройством хлебных складов, семенных депо) и т. д. При этом земские собрания и управы были лишены полномочий по управлению местной полицией. Их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания.

Земская реформа реализовывалась поэтапно и не повсеместно. К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской части России и в Бессарабии, а также в области Войска Донского (где в 1882 г. были ликвидированы Александром III). На втором этапе земские органы появились на окраинах империи: в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. В остальных регионах (включая национальные территориальные образования) земства либо вообще не образовывались, либо были созданы гораздо позже (например, в западных губерниях России закон о земствах был принят лишь в 1911 г.).

Земская реформа содействовала развитию местной инициативы, хозяйства и культуры. Последующее развитие земского движения стало первой в России (не считая одноименной «земской» реформы Ивана IV в XVI столетии) реальной попыткой децентрализации государственной власти, ограничения всевластия центрального аппарата государственного управления и формирования системы народного самоуправления. К сожалению, в период контрреформ Александра III Земским положением 1890 г. отдельные достижения земской реформы его отца оказались отменены.

Тем не менее, при всех своих недостатках в условиях сословной организации общества, земская система самоуправления (даже в урезанном Земским положением 1890 г. виде) реально действовала несколько десятилетий, пережила Февральскую и Октябрьскую революции 1917 г. и была упразднена большевиками лишь в 1918 г. как отживший «буржуазный» институт в структуре российского общества[46].

Последующие 75 лет развития СССР в условиях тотального доминирования одной политической партии (ВКП(б) — КПСС) показали, что в сфере развития местного самоуправления и децентрализации государственной власти советская Россия оказалась отброшена в «крепостное» прошлое. Тем самым российское общество лишилось возможности сформировать традиции политической самоорганизации и общественного управления местными территориями, что продолжает негативно влиять на развитие гражданского общества и сегодня, спустя 30 лет после распада Советского Союза.

Административная (полицейская) реформа. После отмены в 1861 г. крепостного права и в связи с необходимостью реализации земской реформы и Устава о наказаниях 1864 г. правительство параллельно проводило реорганизацию системы внутреннего (полицейского) управления.

Важнейшими направлениями этих сопутствующих «основным» реформам преобразований стали:

— упорядочение структуры полицейских органов;

— разграничение юрисдикционных полномочий полиции и судов;

— выведение следственных функций за рамки деятельности полиции;

— уточнение границ использования особых полномочий полиции в чрезвычайных ситуациях и т. д.

Еще в 1862 г. началась реорганизация системы органов полицейского управления. В уездах стали создаваться единые полицейские управления, в которые входили городничий, его канцелярия