Politics Among Nations. The Struggle for Peace and Power - Hans Morgenthau
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Предположим, однако, что Ассамблея посоветовала заинтересованным членам пересмотреть договор или рассмотреть ситуацию, угрожающую миру. Стороны были вольны принять или отвергнуть этот совет. Если они приняли совет добровольно, можно предположить, что интересы, поставленные на карту, не были жизненно важными, и что любой вид внешнего давления, поощрения или средства сохранения лица, вероятно, побудил бы их согласиться на пересмотр договора или рассмотрение ситуации. Однако рассмотрение не означает согласие. Заинтересованные стороны могли бы рассмотреть договор или ситуацию и тем самым выполнить совет Ассамблеи. Они все равно могли не прийти к согласию, и статья 19 не наделяет Ассамблею полномочиями навязывать им решение.
Вопрос о том, могла ли Ассамблея давать советы в соответствии со статьей 19 только путем единогласного голосования или большинство голосов было бы достаточным, остается открытым. Если предположить, что требовалось единогласие, то Ассамблея не смогла бы дать совет, если бы хотя бы одно государство было против. А государство, чьи интересы были бы затронуты изменением статус-кво, скорее всего, было бы против* Если, с другой стороны, заинтересованные стороны уже договорились о пересмотре статус-кво, то они не нуждались в совете по этому поводу, и процедура в силу статьи 19 была бесцельной.
В любой ситуации, где на карту поставлено сохранение статус-кво, вероятно, сообщество наций разделится на два враждебных лагеря. Одна группа будет выступать за сохранение статус-кво, другая будет требовать его свержения. Какая из групп будет иметь численное большинство, очевидно, не имеет значения. В обществе суверенных государств важно только то, где преобладает власть. Меньшинство великих держав наверняка проигнорирует советы большинства слабых и средних держав; советы большинства, готового применить подавляющую силу, будут услышаны меньшинством. На самом деле, однако, гораздо более вероятно, что два лагеря не слишком несоразмерных сил будут противостоять друг другу. В такой ситуации вопрос не был бы решен советом стран, выступающих против статус-кво, которые могли бы иметь большинство в Ассамблее Лиги Наций.
Эти соображения, чисто умозрительные в отношении статьи 19 Пакта Лиги Наций, были проверены фактическим действием статьи 14 Устава Организации Объединенных Наций. Пункт 2 статьи 18 Устава предусматривает, что Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций может делать рекомендации в силу статьи 14 большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов. Несмотря на более широкую и менее конкретную формулировку, чем статья 19 Пакта, статья 14 призвана выполнять для Организации Объединенных Наций ту же функцию, которую статья 19 должна была выполнять для Лиги: открыть правовой путь для мирных изменений. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций использует эти полномочия для выработки рекомендаций с поразительной частотой. В течение чуть более одного года она выносила рекомендации в отношении обращения с индейцами в Южно-Африканском Союзе, ситуации в Греции и Корее, а также проблем Испании и Палестины.
Было достигнуто общее согласие относительно прекращения британского правления. Тем не менее, резолюция о рекомендации раздела была принята тридцатью тремя голосами против тринадцати при десяти воздержавшихся странах: Афганистан, Куба, Египет, Греция, Индия, Иран, Ирак, Ливан, Пакистан, Саудовская Аравия, Сирия, Турция и Йемен проголосовали против резолюции. Аргентина, Чили, Китай, Колумбия, Сальвадор, Эфиопия, Гондурас, Мексика, Великобритания и Югославия воздержались от голосования. Следует отметить, что ни одна из стран, непосредственно затронутых рекомендуемым перераспределением власти, не проголосовала за резолюцию; они либо воздержались (Великобритания), либо проголосовали против резолюции (арабские страны).
Слова и действия арабских стран не оставляли сомнений в том, что арабы внутри и за пределами Палестины будут выступать против раздела силой оружия. Великобритания заявила перед голосованием и неоднократно после него, что она не будет помогать в осуществлении любого плана, который не будет приемлем как для арабов, так и для евреев. Учитывая оппозицию арабов, это было равносильно заявлению, что Великобритания не будет сотрудничать в выполнении рекомендаций Генеральной Ассамблеи.
Великобритания, однако, пошла дальше простого отказа от сотрудничества. Она сделала все возможное, вплоть до взятия в руки оружия, чтобы сделать выполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи невозможным. С этой целью Великобритания продолжала посылать оружие в арабские государства, прилегающие к Палестине, и в то же время препятствовала доставке оружия в Палестину. Более того, она отказалась признать право палестинских евреев на вооружение и создание военной организации в переходный период от британского правления к фактическому разделу. Наконец, Великобритания не позволила Генеральной Ассамблее на месте провести подготовку к упорядоченному и мирному переходу и создать органы управления до фактического прекращения британского правления. Все эти меры были направлены в пользу арабов и во вред евреям. Если бы целью британского правительства было сделать переход от британского к новому правлению хаотичным и насильственным, а не мирным и упорядоченным, и обеспечить победу арабов в последующей гражданской войне, трудно понять, что еще могла бы сделать Великобритания.
Столкнувшись с перспективой вооруженного сопротивления, Генеральная Ассамблея в своей резолюции от 29 ноября 1947 года обратилась к Совету Безопасности с просьбой "определить как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, в соответствии со статьей 39 Устава, любую попытку изменить силой урегулирование, предусмотренное настоящей резолюцией".
Эти просьбы были равносильны двойному признанию, которое, как показал наш анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций, является правильным. С одной стороны, рекомендация об изменении статус-кво, которая приемлема для всех заинтересованных сторон, является излишней; ее принятие показывает, что какие бы разногласия ни существовали между сторонами, они не влияли на общее распределение власти между ними, а затрагивали лишь корректировки в рамках общего распределения власти, по которому все заинтересованные стороны были согласны. С другой стороны, рекомендация по изменению статус-кво, против которой выступает одна из заинтересованных сторон, либо останется мертвой буквой, либо должна быть приведена в исполнение. Следовательно, рекомендация, чтобы быть эффективной, должна стать решением, подкрепленным силой. Цель просьб Генеральной Ассамблеи заключалась в том, чтобы эта трансформация рекомендации в решение была осуществлена единственным органом Организации Объединенных Наций, которому Устав предоставил полномочия принимать решения о применении силы: Советом Безопасности.
В ходе обсуждений и решений Совета Безопасности по этим просьбам на первый план вышла дилемма мирных перемен в обществе суверенных государств. Члены Совета Безопасности, некоторые из которых идентичны ведущим членам Генеральной Ассамблеи, теперь уже не имели дело с простой рекомендацией, которой никто не был связан и которую, следовательно каждый мог игнорировать по своему усмотрению. Члены Совета Безопасности должны были принять решение, обязательное как для них самих, так и для заинтересованных сторон. Это решение не могло не затронуть интересы и веры по крайней мере некоторых
