Городское управление - Елена Заборова

Цивилизационный фактор играл важнейшую роль в возникновении города. Так, в период собирательства и охотнического быта каждому охотнику нужен был огромный простор для добывания необходимых средств к жизни. В пастуший период та же площадь могла прокормить уже значительно большее количество людей, но все-таки очень немного. В земледельческий период население могло проживать еще гуще, при благоприятных условиях густота населения может достигать 40 жителей на километр.

В промышленный период при искусственном удобрении земли и при обмене продуктами между селом и городом на той же площади может уместиться вчетверо больше людей, т. е. 160 жителей на километр. В торговый период, когда население начинает получать пищу из других стран, густоте населения почти нет предела17. Среди предпосылок возникновения городов мы можем обнаружить и более частные причины, которые служили конкретными поводами для их появления (именно этот тип причин чаще всего выделяется как фактор, обусловивший появление города). Частные причины можно подразделить на объективные и субъективные. Первые возникали в силу естественно сложившейся ситуации в ходе постепенного исторического развития общества; вторые представляют собой решения правителей, властей (нередко малообоснованные) о построении того или иного города.

Объективные причины можно подразделить на природногеографические, экономические, политические, социокультурные. Объективными природно-географическими поводами возникновения города могли стать место пересечения дорог; место, в котором обнаружены залежи полезных ископаемых; удобная бухта на берегу моря, судоходной реки. Нередко в этом случае город постепенно вырастал из маленькой деревеньки или небольшого поселка. Поводом могли быть и экономические факторы, например, создание на территории медеплавильного производства, развитие промыслов, наличие ярмарок, рынков и т. п. В качестве политических причин выступали сторожевые, охранные, военные поводы (селение, обнесенное стеной и призванное отражать атаки врагов, могло превратиться в город-крепость) или административные (туземное поселение, где размещалась администрация, могло со временем стать городом – административным центром). Социокультурным поводом возникновения города могли стать часто посещаемые монастыри или церкви, места паломничества, места фестивалей и т. п.

Поводом для возникновения города были не только объективно сложившаяся экономическая или политическая ситуация, удобное географическое положение, но и чисто волевые, субъективные решения властей. Примерами субъективных поводов являются решение Петра I о создании Санкт-Петербурга или возникновение по решению советского правительства в 60-е гг. ХХ в. городов в Сибири (вдоль Байкало-Амурской магистрали).

Роль субъективного фактора подчеркивает П. Милюков, отмечая, что занятие промышленностью носило в Древней Руси вполне домашний характер, т. е. сосредотачивалось в деревне. Всякая крестьянская семья сама ткала для себя холсты из собственного льна, сама делала домашнюю утварь, даже орудия, и лишь немногие товары покупала. В этом виде домашняя промышленность существовала как в Европе, так и в России. Но затем процессы стали развиваться по-разному. В Европе быстрый рост промышленной жизни, развитие технических приспособлений привели к расширению размеров этих производств, увеличению затрат на материалы и оборудование. В результате появляются «капиталисты» – люди, владеющие капиталом, скупщики продуктов домашнего производства. Постепенно они превращаются в оптовых заказчиков, а мелкие производители – в наемных рабочих. Оставалось только объединить наемных рабочих в одном помещении, заменить ручной труд на машинный. «У нас же мануфактура и фабрика не успели развиться органически из домашнего производства, под влиянием внутренних потребностей страны. Она создана была впервые правительством…»18.

Города возникли в силу целой серии иерархических причин, и они будут существовать до тех пор, пора эти причины будут актуальными или пока люди не найдут новых пространственных форм их реализации.

Сегодня прослеживаются некоторые тенденции, которые сдерживают полную экспансию городов на планете и которые, возможно, со временем приведут к их мутации или исчезновению. Во-первых, разрастание городов сдерживается наличием у человека потребности в пище, что означает необходимость сельскохозяйственных угодий, а также населения, которое занимается сельским хозяйством, и, следовательно, сельских поселений. Иными словами, часть жителей планеты будет и далее проживать не в городах. Во-вторых, поскольку город как искусственная среда отделен от природы (особенно в варианте крупного города) и полон труднорешаемых проблем, мы наблюдаем тенденцию дезурбанизации, в большей или меньшей степени присущую крупнейшим городам мира. При этом дезурбанизация проявляется и как отток достаточно зажиточных горожан в пригороды, и как «растекание» города в ходе агломерационных процессов, когда сельский и городской компонент среды начинают сближаться, границы между ними стираются. В-третьих, постепенной мутации города как социально-территориальной формы поселения способствует чрезвычайно бурный научно-технический прогресс: новые технические средства позволяют работать не выходя из дома, покупать через Интернет продукты в магазинах, расположенных далеко от места проживания, виртуально посещать концерты, совещания, заседания, просто общаться с любым человеком в любой точке пространства. Современные строительные технологии позволяют строить достаточно автономные жилища, уровень комфортабельности которых соответствует тем, что предоставляет крупный город. Все большее распространение, несмотря на критику, получают дистанционные формы получения образования. Идет активная разработка новейших средств передвижения. И можно предположить, с некоторой долей фантазии, что если все потребности удовлетворяются таким образом, то нужда в скученном, искусственном мире – городе – скоро отпадет или существенно ослабеет. Добавим к этому, что, по результатам наших социологических исследований, город как фактор влияния на реализацию потребностей человека занимает только четвертое место.

2.2. Городское управление в дореволюционный и советский периоды

Дореволюционный этап. Урбанизационные процессы в России начались относительно поздно и шли медленно: в IX–X вв. на территории страны было 25 городов; в XI в. – 64 города; в XII в. – 135 городов; в XIII в. – 47 (численность сократилось в период татаро-монгольского нашествия).

Первые шаги в управлении российскими городами были похожи на первоначальное управление городами в Европе. Эти города возникали как центры феодального, княжеского властвования. Со временем родовые отношения пришли в упадок, стала нарастать междоусобица, изменялась система социально-экономических отношений, что закономерно привело к модификации системы управления городскими поселениями.

Типичной исторической особенностью российских преобразований, в том числе и преобразований городского управления, являлось то, что все социально-экономические реформы производились «сверху вниз» – по инициативе верхов, властного вмешательства государства. Городское управление было жестко вплетено в вертикаль централизованной государственной структуры управления и зависело от нее.

Это приводило к тому, что реформы реализовывались быстро (велика сила государства), но всегда извращались и модифицировались, когда дело доходило до их воплощения на местах. Нередко реформы постепенно сами собой «угасали». Для большинства рядовых горожан они были неожиданными и непонятными.

Население не участвовало в управлении городом. Это было связано с тем, что в российском городе не сложились активные формы организации граждан типа городских цехов в Европе, систематически и целенаправленно отстаивающих свои интересы. В крупных городах существовали купеческие объединения, но не было ремесленнических, объединявших слой мелких производителей.

В развитии местного самоуправления России можно также выделить и другую отличительную историческую черту – перманентную борьбу двух течений, одно из которых отстаивало русскую самобытность как основу государственного управления, а другое ориентировалось на внедрение, копирование иностранного опыта. Петр I взял за основу передовой по тому времени опыт шведского городского управления, Екатерина II и Александр II – прусскую систему.

История развития городского управления – это яркий пример циклических изменений в балансе централизованной и децентрализованной формы управления, пример того, как государство то наступает, усиливая свои позиции, то отступает, давая больше свободы и полномочий местным органам городского управления. Исторически в России помимо общего государственного управления существовали: местное государственное управление (так называемые горные заводы), земское самоуправление, городское самоуправление, самоуправление окраин. Земское самоуправление охватывало уезд, включая сельское население и население городов.