Городское управление - Елена Заборова

Однако усиление власти большевиков привело к тому, что эти законопроекты не были воплощены в жизнь.

В первые месяцы после прихода большевиков к власти практический опыт на местах показал, что встроить систему органов городского самоуправления в думской форме в советскую систему большевистских органов власти без серьезной трансформации первых было нельзя. У сторонников установления советской власти по отношению к органам городского самоуправления также сформировалось два подхода. Первый – политический – был основан на мнении, что раз большинство в той или иной городской думе враждебно новой власти, то такие органы городского самоуправления необходимо без сожаления распускать во имя сохранения власти рабоче-крестьянского правительства, а затем формировать лояльные составы муниципалитетов при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники Военнореволюционного комитета (ВРК) в Москве, Котельниче. Сторонники второго подхода, признавая собственную слабость, отсутствие прочной поддержки в народных массах и важность сохранения составов городских дум как демократически избранных органов всего населения, к тому же управлявших сложным и разносторонним городским хозяйством, были ориентированы на достижение соглашения и сотрудничества с муниципалитетами. Этот взгляд до определенного момента разделяло, например, большевистское руководство Вятского городского совета рабочих и солдатских депутатов, Тульский ВРК.

Многое во взаимоотношениях советов и городских дум зависело от текущей политической обстановки на местах, степени радикализма местных социалистических лидеров, наличия у них твердой вооруженной опоры. Борьба велась в основном в политической сфере. Ликвидировалась не сама система городского самоуправления в думской форме, а распорядительные органы самоуправления отдельных городов, противодействующие новой власти. Вместо распущенных составов должны были быть избраны новые, способные бесконфликтно взаимодействовать с органами новой политической системы – советами.

В числе первых мер, принятых большевиками после прихода к власти, были и меры, касавшиеся сферы городского самоуправления. 28 октября были расширены права муниципалитетов в продовольственном деле, 30 октября городам были переданы полномочия секвестра пустующих жилых помещений, вселения туда нуждающихся, живущих в перенаселенных помещениях, дано право издавать обязательные постановления об учреждении и круге полномочий домовых комитетов. Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 21 ноября 1917 г. было установлено право отзыва гласных, в том числе и городских дум. Для стабилизации финансового положения муниципалитетов 18 декабря 1918 г. Совет народных комиссаров (СНК) предоставил городам возможность получения займов из фонда в 200 млн руб. при получении санкции на это со стороны местных советов.

Однако сохранить демократизм и при этом обеспечить избрание лояльного по отношению к новой власти состава гласных в условиях жесткой борьбы новая власть не смогла. Во многих городах в рядах городских работников произошел раскол, городские служащие в своем большинстве были на стороне думы. После захвата местной власти большевиками они организовывали стачечные комитеты. Так, политическая деятельность Тульской городской думы находилась в остром противоречии с политикой большевиков. В Москве это вылилось в вооруженную борьбу, в Вятке, Серпухове, Котельниче происходило в виде пассивного сопротивления и нежелания признавать новую власть.

Большевики оказались перед выбором между прагматической целью – удержаться у власти и принципиальным подходом – сохранением демократизма как одной из значимых ценностей социалистической идеологии. Там, где состав муниципалитетов, как в Вятке, Туле, остался прежним, взаимоотношения между муниципалитетами и советами не складывались. Лишенные значительной части своих полномочий и состоявшие из представителей политических партий, жестко оппонировавших пришедшим к власти радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса.

В результате победили прагматические расчеты, в противном случае радикальные социалисты утрачивали власть. После роспуска Учредительного собрания и окончательной победы принципа классовости при построении органов власти судьба демократических органов городского самоуправления была предрешена.

С середины января 1918 г. отдел местного управления Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) во главе с комиссаром М. И. Лацисом начинает проводить новую политику. Согласно новой директиве, при существовании советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места. Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как совет овладеет той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходила в руки советов. Функции муниципалитетов и органов государственного управления на местах большевики предлагали объединить, но не на основе демократических органов самоуправления в думской форме, при сохранении автономных органов управления муниципальным хозяйством, а в рамках классовых органов самоуправления – советов. Муниципальное хозяйство полностью поглощалось советом, лишалось былой обособленности. В 1918 г. городское самоуправление перешло в руки городских советов.

Особенностью организационной трансформации самоуправления стало то, что из демократического, основанного на всеобщем избирательном праве и разделении властей, оно было преобразовано в сословно-классовое учреждение, выбирать своих представителей в которое могла только часть горожан – трудящиеся классы. Если прежние муниципалитеты не имели вертикальной иерархии и были слабо связаны друг с другом и с центром, то советы к середине 1918 г. были построены по принципу «демократического централизма». Основным итогом стачек стало то, что часть муниципальных служащих и рабочих, протестовавших против «большевистских насилий», оказалась уволена, вместо них на службу поступили зачастую неопытные и не всегда соответствовавшие занимаемому ими месту сотрудники, в итоге была нарушена работа городских учреждений.

В декабре 1925 г. вышло Положение о городских советах, где советы объявлялись высшими органами власти на территориях.

Таким образом, если применительно к дореволюционным временам можно было говорить о городском самоуправлении как об относительно автономной форме административно-хозяйственного управления, то в советский период (1917 – конец 1980-х) действовала единая государственная вертикаль власти – многоуровневая система советов, в которую входили и представительная и исполнительная власти города. Система местного самоуправления была заменена системой государственно-партийного управления. Была создана система советов (районные в городе, городские, областные), которые до конца 1980-х гг. всецело подчинялись решениям вышестоящих органов – коммунистической партии и правительству – и несли перед ними ответственность за свои действия.

В годы советской власти города были составными элементами более крупных территориальных единиц – экономических регионов. Территория РФ длительное время подразделялась на 11 крупных экономических регионов (Урал, Поволжье, Сибирь, Дальний Восток, Центр, Северный Кавказ и др.). Они также носили название экономико-географических регионов. Регионы сложились в результате объективных процессов социальной дифференциации территорий и отражали опыт советского планирования – районирования. И сегодня отдельные города по-прежнему носят название «регион». Например, в качестве регионов выделяются города Москва и Санкт-Петербург.

Управление городом входило в общую схему партийнохозяйственного управления страной. Важнейшей стратегической целью развития регионов и городов в годы советской власти было выравнивание социально-экономического развития. Политика выравнивания была обусловлена реализацией идеологии планового сбалансированного хозяйства. Основными направлениями реализации политики выравнивания были следующие.

Во-первых, урбанизация как важнейшее направление развития страны. В планах партии и правительства отмечалось, что «при социализме государственное планирование народного хозяйства создает все условия для планомерного, научно обоснованного развития городов, наиболее удобных для труда, быта и отдыха всего населения»26. За 50 лет существования Советского государства было создано заново и образовано около 900 городов. Индустриализация страны вызвала необходимость строительства новых городов (Запорожье, Комсомольск-на-Амуре, Магнитогорск и многие др.). Десятки новых городов были построены в послевоенные годы (Ангарск, Братск, Дивногорск, Норильск, Волжский, Дубна, новосибирский Академгородок, Зеленоград, Мончегорск, Навои, Рустави, Сумгаит, Темиртау, Шевченко и др.).