Городское управление - Елена Заборова

Важнейшим результатом этой реформы стало изменение положения дворянства, проживавшего в городах. Оно получило возможность организовать дворянское собрание.

Грамота предполагала, что каждый город должен иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Генеральный план строительства города утверждался императрицей. Обывателям дозволялось иметь свою казну от совместных вкладов, процент от питейных заведений и таможни.

Функции сохранившихся магистратов и новых органов власти были дифференцированы не слишком четко. Думы должны были заниматься общественными финансами, общегородским хозяйством, текущими делами. Магистраты управляли сословным судом, осуществляли казенные сборы и налоги, ведали делами городского сословия (купцов, мещан, ремесленников, священнослужителей). В 1805 г. эти сословия составляли 58 % всего городского населения, в 1860 г. – 40,8 %. Дума занималась всем населением города, магистрат – только городскими сословиями.

Что касается бюджета города, то губернатор очень жестко контролировал доходы и расходы по отчетам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казенной питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т. д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.

В 1786 г. новые учреждения были созданы в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов «градского общества» и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожилось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

Но несмотря на это именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права, потому что последующие правители при составлении городского положения будут использовать Жалованную грамоту как основу.

После Екатерины II на престол взошел Павел I, который свернул права городского самоуправления: он упразднил Жалованную грамоту (1798).

Александр I вновь полностью восстановил Жалованную грамоту городам. Александр II поддерживал политику своего предшественника, считая, что народу нужно дать определенную степень свободы – «освободить сверху, пока не освободились снизу».

В 1867 г. Министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про нее все забыли. Люди, призванные к городскому управлению, часто были безграмотными, ленивыми, «немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ»25. По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, так как депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-либо должность.

16 июня 1870 г. было утверждено новое Городовое положение, которое привело к созданию всесословного городского общества. Реформа вновь говорила о местном самоуправлении. Хотя сам термин не был еще введен, отмечалось, что городское управление в указанных ему пределах действует самостоятельно.

В то же время реформа имела и существенные ограничения в реализации городского управления на практике:

– имущественный ценз (нужно было обладать недвижимостью). В результате от управления были отстранены такие социальные группы, как рабочие, интеллигенция, инженеры;

– уплата налогов – из числа избирателей были исключены все, кто не платил налоги (нередко это лишало избирательных прав 95 % горожан);

– непосредственно избирать гласных могли только российские подданные;

– возрастной ценз – люди не моложе 25 лет;

– ценз оседлости (2 года проживания в данном городе).

В результате избиратели по-прежнему составляли небольшой процент от числа горожан.

Городская дума стала верховным органом управления. Она избирала гласных и платила им, дума же избирала управу, исполняющую ее решения. Председатель думы одновременно был и городской головой, который утверждался царем и губернатором. Дума ведала всеми городскими делами, в том числе – формировала бюджет. Но были и ограничения – предел собирания налогов. При расходовании бюджета также действовали предписания: необходимо было в первую очередь решать проблемы транспорта, заниматься дорогами, мостами, пожарной охраной, полицией. А вот потребности образования и здравоохранения удовлетворялись в последнюю очередь, по остаточному принципу. Львиная доля средств уходила на содержание самого городского управления. Так, в Екатеринбурге в 1872 г. 33 % бюджета уходило на содержание управления, на полицию – 16 %, а на благоустройство города – 6 %.

Реализация этой реформы также шла чрезвычайно тяжело. После гибели Александра II (1881) было утверждено новое Городовое положение (1892), изменившее ряд положений, касающихся избирательной системы.

Завершая дореволюционный анализ городского управления, следует отметить, что исторические формы российского городского управления, наряду с общими для всех городов чертами, имели и свою специфику применительно к истории отдельных городов. Так, системы управления таких уральских городов, как Чердынь, Соликамск, во многом повторяли в своем развитии традиции собственно городского управления. В других городах (Шадринск, Камышлов), образованных из слобод, долгое время сохранялся тип сельского самоуправления. В г. Екатеринбурге лидером в городском самоуправлении было купечество, в других уральских городах большую роль играли и мещане.

Екатеринбург имел особый статус горного города. Существовавшая в ХVIII–ХIХ вв. параллельно с общероссийской губернской управленческой системой особая система горного управления не только регламентировала развитие и размещение горнозаводской администрации, но и осуществляла административно-хозяйственные, финансовые и судебные функции. С 1807 по 1851 г. город подчинялся двум властям: горному начальству и гражданской администрации. Горный начальник имел право утверждать избранных людей на общественные должности, контролировать наиболее важные статьи городского бюджета и в целом городскую жизнь. Уральское горное управление с небольшими перерывами размещалось в Екатеринбурге вплоть до 1919 г.

Советский опыт городского управления. Городское самоуправление в России к началу 1917 г. переживало кризис, так как все меньше соответствовало потребностям и ожиданиям городского общества, свой отпечаток наложили обстоятельства мировой войны, ситуация общенационального кризиса, являвшегося отражением противоречивости ускоренных модернизационных процессов в России. Монархический режим не смог предпринять действенных мер в этом направлении, задача преобразования основ муниципального управления досталась Временному правительству.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой отмечалась приоритетность преобразования местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было создано Особое совещание, подготовившее 44 крупномасштабных законопроекта. Особенностью преобразований в сфере городского самоуправления в условиях «февральского» режима была их тщательная юридическая подготовка, использование накопленных в предреволюционные годы знаний, ясное понимание того, в какую сторону, в соответствии с какими принципами необходимо проводить муниципальные реформы, четкий правовой базис, введение в законные «юридические» рамки основ организации и деятельности муниципалитетов. Преемственной с дореволюционной была думская модель организации городского самоуправления, основанная на разделении законодательной и исполнительной властей, наличии законодательно определенного круга полномочий, в рамках которых муниципалитет обладал самостоятельностью в принятии решений, безотзывности избранных гласных. Сохранялась традиционная структура органов муниципального управления, городское хозяйство находилось в руках тех же муниципальных служащих и рабочих, что и до революции, никаких массовых увольнений не производилось.