Городское управление - Елена Заборова

Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег (по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города, следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем, стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте (для чего при церквях и в других местах создавались школы), заботиться о пропитании престарелых горожан путем устройства богаделен, выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места, учреждать опеку над малолетними детьми и их имуществом и т. д.

Следует отметить, что все эти обязанности и выполняющие их структуры содержались за счет населения, а не государства, поэтому неудивительно, что функции магистратов очень долго оставались на бумаге, реализация идеи магистратов так и не была полностью осуществлена. Фактически во многих городах магистраты просто отсутствовали. Хотя магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но на самом деле высшие органы – Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур-коллегии по-прежнему постоянно вмешивались в магистратские дела, тем самым существенно сужая полномочия магистратов. К тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате Главному магистрату так и не удалось уничтожить пестроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений в городское управление также не было устранено. При Петре I городское население получило название граждане, а позднее – мещане (как в Польше). Они были разделены на гильдии (банкиры, купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и пр.) и на цехи мелких торговцев и ремесленников. Это новшество было попыткой переноса на российскую почву зарубежного опыта, но реальной власти такие структуры не имели и скоро превратились в формальные бюрократические организации.

Впервые была введена классификация городов. Были выделены большие главнейшие города (Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и др.), в которых имелось от 2 до 3 тыс. дворов и выше; города от 1 тыс. до 1,5 тыс. дворов; города от 500 до 1 тыс. дворов; небольшие города – от 250 дворов и выше; все малые города и слободы, «где какие обретаются»23.

В царствование Елизаветы Петровны структура городского управления сохраняет вид как при Петре I, происходит бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II. Введенные Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

Именно с правлением Екатерины II связывается непосредственное возникновение местного самоуправления. Екатерина II издала много указов о создании новых городов и украшении старых, она мечтала создать города с фонтанами, ботаническими садами, храмами, университетами и др. «Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордостью заявляла о создании ею в течение этого короткого времени двести шестнадцати повсюду воздвигнутых городов»24.

Царица Екатерина II предпринимает активные шаги к ослаблению центральной власти и усилению власти на местах. Первый акт в этом направлении был издан ею в 1775 г. – указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов, и наконец 21 апреля 1785 г. она издает это положение в виде «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», позже получившей название «Жалованная грамота городам». Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления.

Город впервые становится самостоятельной административной единицей. Вводится должность городничего или коменданта, назначаются выборы городских управляющих, воссоздаются городские магистраты или ратуши (в малых городах), создаются новые органы и должности.

Теперь в городах, где не было комендантов, предусматривалось существование городничих. Городничий должен был следить за порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьей, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат (с 1775 г. городовые магистраты выполняют только судебные функции). Вместе с магистратом городничий боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т. д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, о всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Но, несмотря на широкие полномочия городничих, через десять лет обнаруживается, что их деятельность по управлению городами оказалась малоэффективной.

Вводится понятие «общество градское» – городское сообщество, в которое теперь входят все, кто проживает в городе. Это – городские обыватели. Обыватели были разделены на 6 разрядов: настоящие обыватели, имеющие или дом, или землю, или иное строение или место; купцы гильдий; цеховые ремесленники (мастера, подмастерья и ученики); иногородние и иностранные граждане; именитые граждане (чиновники, ученые, художники, капиталисты, банкиры и пр.); посадские люди, которые кормятся в городе промыслом.

Это был сословный принцип городского управления, который сохранился надолго. В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Представители всех разрядов городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, но на самом деле было не так.

По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов: собрания «общества градского», общей городской думы и шестигласной думы. Формально собрание «общества градского» являлось органом, в который входили все жители данного города, без различия их категорий и имущественного ценза. Но правом занимать выборные должности пользовались только лица, достигшие 25 лет и обладавшие капиталом (процент с капитала должен быть не менее 50 руб.). Допускалось участие в этих собраниях с правом решающего голоса, при отсутствии в городе крупных капиталов, и менее состоятельных граждан. Практически это означало, что собрание «общества градского» было органом наиболее богатого купечества, поскольку к выборам допускались лишь купцы первой и второй гильдий. Реально собрания городского сообщества не стали всесословными: военные и крестьяне, проживающие в городах, были лишены избирательных прав.

Дворянство, духовенство и разночинцы не участвовали в них, считая это ниже своего достоинства. Вся деятельность городских дум (как и магистратов) фактически проходила за закрытыми для горожан дверями.

Собрание собиралось один раз в три года только по разрешению центральной власти. В функции собрания входила формулировка претензий и запросов к вышестоящим органам. Собрание выбирало городского голову и старосту, судей и городскую думу. Члены городской думы назывались «гласными» и избирались раздельно по разрядам обывателей. Дума собиралась не систематически, а периодически по мере необходимости. Но гласные выбирали из своего состава шесть членов, которые собирались еженедельно. Согласно Жалованной грамоте, город приобретал собственность (земли, поля и рощи, кустарники, пустые места, луга и реки, мельницы и пр.). При этом городские выгоны застраивать запрещалось (пространство, равное двум верстам в окружности).

Важнейшим результатом этой реформы стало изменение положения дворянства, проживавшего в городах. Оно получило возможность организовать дворянское собрание.

Грамота предполагала, что каждый город должен иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Генеральный план строительства города утверждался императрицей. Обывателям дозволялось иметь свою казну от совместных вкладов, процент от питейных заведений и таможни.

Функции сохранившихся магистратов и новых органов власти были дифференцированы не слишком четко. Думы должны были заниматься общественными финансами, общегородским хозяйством, текущими делами. Магистраты управляли сословным судом, осуществляли казенные сборы и налоги, ведали делами городского сословия (купцов, мещан, ремесленников, священнослужителей). В 1805 г. эти сословия составляли 58 % всего городского населения, в 1860 г. – 40,8 %. Дума занималась всем населением города, магистрат – только городскими сословиями.