Городское управление - Елена Заборова

История развития городского управления – это яркий пример циклических изменений в балансе централизованной и децентрализованной формы управления, пример того, как государство то наступает, усиливая свои позиции, то отступает, давая больше свободы и полномочий местным органам городского управления. Исторически в России помимо общего государственного управления существовали: местное государственное управление (так называемые горные заводы), земское самоуправление, городское самоуправление, самоуправление окраин. Земское самоуправление охватывало уезд, включая сельское население и население городов.

В целом выделяют три этапа развития городского самоуправления:

• формирование предпосылок самоуправления – это исторический опыт управления Новгорода и Пскова, построенный на общинных началах (IX–X вв.);

• складывание элементов местного самоуправления – от реформ Ивана IV до реформ Екатерины II;

• непосредственное внедрение элементов местного самоуправления – от Екатерины II до Александра II и реформ временного правительства.

Ярким примером развития городского управления в форме общественного самоуправления является опыт российских городов Новгорода и Пскова. Хотя некоторые историки считают, что новгородское правление – это своего рода форма государственного управления, все же следует отметить, что Новгород обладал значительными правами: чеканил собственную монету, вел войну, издавал законы, имел особую систему управления – вече, включавшее в себя народное правительственное собрание и наместников, назначаемых князем. Вече – собрание части мужского населения города – обладало широкими полномочиями: были случаи, когда оно призывало князя, судило о его «винах», «указывало ему путь» из Новгорода; вече избирало посадника, тысяцкого и владыку; решало вопросы о войне и мире; издавало и отменяло законы; устанавливало размеры податей и повинностей; избирало представителей власти в новгородских владениях и судило их. Окруженный земляными валами, Новгород располагался на обоих берегах Волхова и делился на пять концов: Загородский, Неревский, Людин на Софийской стороне и Славенский и Плотницкий – на Торговой. Каждый конец Новгорода имел свое вече и делился на две сотни. Сотни делились на улицы. Соответственно, во главе их стояли кончанские, сотские и улицкие старосты. Во время войны каждая улица, сотня и конец составляли свою военную часть, входившую в ополчение. Новгороду подчинялись 30 пригородов и волости.

В 1478 г. вече как политический институт было уничтожено. Традиции веча восходят к многотысячелетним традициям народных собраний, идущих от родоплеменных советов. Это означает, что Россия имеет давний исторический опыт городского общественного самоуправления.

Во второй половине ХVI в. городское население начинает более четко отделяться от сельского. Появляются особые разряды городского населения и посадские люди. Именно в этот момент проводятся реформы царя Ивана IV.

К началу реформ власть в городах принадлежала наместникам, назначаемым верховной государственной властью. Наместники в буквальном смысле кормились (система кормления) со своей территории, при этом они несли ответственность не перед государством, а только перед обществом. Эта система создавала неопределенность в положении отдельных социальных групп. Так, у военных получалось двойное подчинение (государю и наместнику). Кроме того, многие наместники фактически разорили свои территории, народ разбегался, волости пустели. В этой ситуации Иван IV издал «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555–1556).

Согласно Приговору, система кормления упразднялась. Города как элемент земства получали известную самостоятельность на основе откупной системы – они были обязаны платить в казну особый посошный выкуп, тем самым «выкупая» некоторую свободу действий на своей территории. Посошный выкуп потребовал создания системы строжайшей приписки населения к городам, так как именно количество приписанных людей лежало в основе расчета величины налога.

Городская система управления отличалась тем, что городские власти (излюбленные головы) избирались всем городским земским сословием на один год (не участвовали в выборах только военные – они подчинялись государю). Их главная функция заключалась в сборе и отправке налогов в Москву, хотя и все остальные городские дела были в их ведении.

В целом реформы Ивана IV были шагом в прогрессивном направлении, но они сменились периодом Смуты, жестоких репрессий, опричниной. Бояре, почувствовавшие вкус самостоятельности, были жестоко наказаны. Произошел поворот к приказно-воеводскому управлению (государственно-военному террору).

Рассматривая городское управление в прошлом, следует учитывать то, каким был город того времени. Вот описание города XVII столетия: «…городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя – деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ – та же деревня, только полюднее»19. То же самое можно сказать о городе-деревне XIX в.: «Та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и казначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой»20. По статистическим данным о состоянии городов Российской империи, составленным в 1825 г., оказалось, что из 42 губернских городов только в двух – Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных, и то потому, что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве – в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных. Так выглядел город и к началу ХIХ в.

Во время Петра I (конец XVII – начало ХVIII в.) в России складывается абсолютная монархия. Ни одна структура – от частного дома до казармы – не осталась без государева ока. В то же время можно выделить некоторые новые элементы в городском управлении, появившиеся в эпоху Петра.

Первым шагом было создание особого сословного управления – самоуправления горожан. «Самоуправление – право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти»21. В условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

Проводя реформу, Петр I преследовал две цели: 1) сбор налогов; 2) управление торгово-промышленным населением. Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые помогали решать его амбициозные задачи, подкрепляя их экономически. Так, реформа Петра I 1699 г. не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников, «людишки» в тех местах были «худые, скудные».

30 января 1699 г. Петр I учреждает Бурмистерскую палату, тем самым предоставив населению право ежегодного выбора из своей среды бурмистров, которые должны были заниматься не только казенными сборами, но и выполнять городские повинности. 7 ноября 1699 г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торговопромышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Ратуша просуществовала примерно до 1720 г., до учреждения Главного магистрата.

По имеющимся историческим данным, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик, и Петр в 1718 г. издает указ: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам». Реализация указа началась примерно через полтора года.

Новая магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Теперь члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно, что диктовалось необходимостью создать условия для устойчивости городского управления. Члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей»22. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2–3 тыс. дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. Магистраты должны были содержать полицию, они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, в их компетенцию также входило начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома. Кроме того, магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат.