Politics Among Nations. The Struggle for Peace and Power - Hans Morgenthau
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Таким образом, вето, в отличие от строгого правила единогласия, имеет эффект не только освобождения несогласного государства от каких-либо юридических обязательств по решению, но и полного прекращения правотворческого или правоприменительного процесса. В то время как правило единогласия является логическим следствием суверенитета, этого нельзя сказать о вето. Правило единогласия провозглашает: Без моего согласия ваше решение не имеет для меня обязательной силы. Вето заявляет: Без моего согласия нет никакого решения. Вето, другими словами, ставит государства, участвующие в обсуждении, перед альтернативой: либо договориться о коллективном решении, которого придерживаются все, либо не принимать никакого решения вообще. Что касается этой двойной функции, одновременно разрушительной и созидательной, то вето - это нечто большее, чем простое проявление суверенитета. Об этом подробнее будет сказано позже^.
ЧЕМ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ СУВЕРЕНИТЕТ
Выяснив, что такое суверенитет, мы можем перейти к обсуждению того, чем суверенитет не является, но часто считается, что является.
Часто звучащий аргумент о том, что определенный договор наложит на страну настолько обременительные обязательства, что уничтожит ее суверенитет, не имеет смысла. На суверенитет влияет не количество ограничений, а их качество. Государство может принять на себя любое количество правовых норм и все равно оставаться суверенным, если эти ограничения не влияют на его качество как высшего правотворческого и правоприменительного органа.
Соотношение между вопросами, которые регулирует международное право, и теми, которыми оно не занимается, является подвижным. Оно зависит от политики, проводимой отдельными государствами, и от развития международного права. Поэтому неверно утверждать, например, что международное регулирование иммиграционной политики отдельных государств будет несовместимо с их суверенитетом. Это справедливо только для международных отношений, на которые заинтересованные страны не дали предварительного согласия. Заключение международных договоров по вопросам иммиграции не затрагивает суверенитет договаривающихся государств.
Суверенитет не является равенством прав и обязанностей по международному праву. Большое неравенство в этих отношениях может идти рука об руку с суверенитетом.
Мирные договоры часто налагают на побежденную сторону тяжелые обязательства в отношении размера и качества военной структуры, вооружений, укреплений, репараций, экономической политики и ведения внешних сношений в целом. Побежденная нация не лишается при этом суверенитета. Германия, Австрия, Венгрия и Болгария оставались суверенными государствами, несмотря на омические юридические обязательства, которыми их обременяли мирные договоры 1919 года. В тех же мирных договорах некоторые из государств-победителей, такие как Чехословакия, Польша и Румыния, были выделены в особые обязательства, касающиеся обращения с определенными расовыми и религиозными меньшинствами среди их собственных подданных. Румыния, наряду с Болгарией, Черногорией и Сербией, была подвергнута таким международным обязательствам тем самым договором, который в 1878 году признал ее суверенным государством. Часто нации, вынужденные соблюдать обязательства, от которых другие нации были свободны, ссылались на принципы суверенитета и равенства, чтобы оправдать свои требования о снятии этих правовых обременений. В таких случаях речь всегда шла о пересмотре договоров, но никак не о суверенитете.
КАК ТЕРЯЕТСЯ СУВЕРЕНИТЕТ
При каких условиях государство теряет свой суверенитет? Какие нормы международного права и какие виды международных институтов, созданных на их основе, фактически несовместимы с суверенитетом? Где проходит грань между юридическим и фактическим неравенством, которое оставляет суверенитет нетронутым, и тем ослаблением власти государства, которое разрушает его независимость?
В теоретическом плане ответ на эти вопросы не представляет никакой сложности. Поскольку суверенитет - это верховная юридическая власть государства давать и исполнять законы на определенной территории и, как следствие, независимость от власти любого другого государства и равенство с ним по международному праву, государство теряет свой суверенитет, когда оно переходит под власть другого государства, так что именно последнее осуществляет верховную власть давать и исполнять законы на территории первого. Таким образом, суверенитет может быть утрачен двумя различными способами.
Государство может взять на себя юридические обязательства, которые дают другому государству окончательную власть над его законотворческой и правоприменительной деятельностью. Государство А утратит свой суверенитет, уступив государству Б право вето на любой законодательный акт, принятый его собственными конституционными органами, или на любой акт правоприменения, осуществляемый его собственными исполнительными органами. В этом случае правительство А остается единственным правотворческим и kw-принудительным органом, реально действующим на территории А, но оно уже не является верховным, поскольку, в свою очередь, находится под контролем правительства Б. Осуществляя этот контроль, правительство Б становится верховным органом власти и, следовательно, сувереном на территории А.
Другой способ утраты суверенитета заключается в потере того, что мы назвали "непроницаемостью" территории государства.
Однако большие трудности возникают при применении этих абстрактных стандартов к реальным ситуациям и конкретным вопросам.
Федеральное правительство сегодня является суверенным на территории Соединенных Штатов, поскольку нет наднационального органа, который мог бы оспорить его власть, равно как и нет секционных или функциональных органов власти на его территории, которые могли бы подумать об этом. Этот суверенитет, не меньший, чем суверенитет французской монархии в XVI веке, является результатом фактического распределения власти в государстве. Поэтому он является, прежде всего, результатом победы Союза над Конфедерацией в Гражданской войне. Если верховная власть федерального правительства на территории Соединенных Штатов будет ослаблена политическими или экономическими организациями, достаточно сильными для того, чтобы самостоятельно принимать законы и проводить их в жизнь без эффективного контроля со стороны федерального правительства, может возникнуть ситуация, подобная той, с которой столкнулся император, когда в конце Средневековья территориальные штаты заменили его верховную власть своей собственной. В этом случае Соединенные Штаты разделились бы на ряд территориальных или функциональных единиц, которые были бы фактически суверенными, хотя федеральное правительство, как и император, могло бы на некоторое время сохранить юридические атрибуты и прерогативы суверенной власти.
Местонахождение суверенитета может находиться во временном подвешенном состоянии, если фактическое распределение власти на территории остается неурегулированным.
Куба не должна была заключать никаких договоров, нарушающих ее независимость или передающих контроль над любой частью территории Кубы какой-либо иностранной державе. Куба не должна была делать никаких государственных долгов, которые не могли бы быть покрыты за счет ее обычных доходов. Куба должна была обеспечить санитарное состояние своих городов, чтобы предотвратить повторение эпидемических и инфекционных заболеваний. Эти положения в необычайной степени ограничивали свободу действий
