Politics Among Nations. The Struggle for Peace and Power - Hans Morgenthau
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Ситуация не так проста в отношении статьи 3 Гаванского договора, которая гласит, что ... правительство Кубы соглашается с тем, что Соединенные Штаты могут воспользоваться правом вмешательства для сохранения независимости Кубы, поддержания правительства, адекватного для защиты жизни, собственности и свободы личности". Это положение давало правительству Соединенных Штатов право захватить правительство Кубы и, таким образом, уничтожить кубинский суверенитет на условиях, настолько общих, чтобы оставить усмотрение Соединенных Штатов в этом отношении практически без ограничений. Если бы правительство Соединенных Штатов решило воспользоваться этим правом в полной мере и установить свой контроль над правительством Кубы на постоянной основе, Куба была бы не более суверенным государством, чем индейские штаты под британским господством. Если бы Соединенные Штаты, с другой стороны, никогда не воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, суверенитет Кубы остался бы нетронутым; ведь тогда правительство Кубы в своей фактической законотворческой и правоприменительной деятельности было бы постоянно свободно от иностранного контроля. Оно оставалось бы верховной властью на национальной территории, независимо от потенциальной юридической возможности иностранного контроля.
В действительности, однако, Соединенные Штаты воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, и подвергли кубинскую территорию военной оккупации с 1906 по 1909 год.
В 1909 году ответ на наш вопрос мог быть получен только из догадок о том, какой будет политика Соединенных Штатов. Могли ли Соединенные Штаты проводить политику воздержания, несмотря на свое договорное право вмешиваться в кубинские дела? Тогда суверенитет вернулся бы к правительству Кубы. С другой стороны, можно ли ожидать, что Соединенные Штаты прибегнут к статье 3 Гаванского договора, чтобы решить в свою пользу по крайней мере все важные разногласия между собой и Кубой? Тогда верховная власть на территории Кубы перешла бы к Соединенным Штатам. Однозначный ответ на этот вопрос был дан только в договоре от 31 мая 1934 года, который отменил статью 3 Гаванского договора и восстановил суверенитет правительства Кубы без всяких оговорок.
Здесь не место для детального анализа ситуации, существовавшей в период с 1909 по 1934 год, чтобы определить, где в этот период находился суверенитет над Кубой. В рамках нашего обсуждения важно осознать, что осуществление суверенитета - это политический факт, определенный и ограниченный в правовых терминах. Поэтому его определение вполне может зависеть от постепенных изменений в осуществлении политической власти от одного правительства к другому. Оно должно быть выявлено путем оценки политической ситуации, а не путем интерпретации юридических текстов.
Если правительство теряет суверенитет, то оно теряет суверенитет, если его свобода действий больше не распространяется на те фундаментальные правотворческие и правоприменительные функции, без которых ни одно правительство не может в современных условиях поддерживать свою власть на национальной территории. Другими словами, вопрос суверенитета определяется не количеством юридических обязательств, а их влиянием на качество политического контроля правительства. Три исторических примера прояснят этот вопрос: положение отдельных государств в соответствии с предложением Соединенных Штатов о внутригосударственном контроле над атомной энергией; отношения между двумя постоянными членами СЕК и другими государствами-членами ООН.
Для достижения своей цели Управление по атомному развитию будет иметь "управленческий контроль или право собственности на все виды деятельности в области атомной энергии, потенциально опасные для мировой безопасности", а также право "контролировать, инспектировать и лицензировать все другие виды деятельности в области атомной энергии", то есть те, которые направлены на мирное использование. В частности, американское предложение предоставляет Органу следующие полномочия:
(a) Получить и сохранить полный и исключительный контроль или право собственности на весь уран, торий и другие материалы, которые могут быть источником атомной энергии, где бы они ни присутствовали в потенциально опасных количествах, будь то в сырье, побочном продукте, переработанном или другом виде;
(b) Проведение постоянных исследований и обследований источников атомной энергии во всем мире в целях содействия надлежащему осуществлению вышеуказанных и других функций и полномочий Органа;
(c) приобретение, строительство, владение и исключительная эксплуатация всех установок для производства U-235, плутония и таких других расщепляющихся материалов, которые могут быть указаны Органом, и поддержание запасов расщепляющихся материалов, достаточных для выполнения целей Органа;
(d) Определять и устанавливать в порядке, предусмотренном уставом, любые другие объекты или виды деятельности в области атомной энергии, которые были бы опасны без контроля со стороны Органа, и осуществлять надзор и полный управленческий контроль над всеми такими видами деятельности и объектами;
(e) иметь беспрепятственный доступ и полномочия контролировать, лицензировать и инспектировать все другие объекты, которые обладают, используют или производят материалы, являющиеся источником атомной энергии, и все другие виды деятельности, которые используют или производят или способны использовать или производить атомную энергию;
(f) иметь исключительное право на проведение исследований в области атомных взрывчатых веществ;
(g) стимулировать и поощрять неопасное использование и широкое распространение атомной энергии в полезных целях в соответствии с лицензиями или подходящими договоренностями, установленными Органом; и
(h) При условии соблюдения положений договора и устава иметь полномочия принимать необходимые меры и издавать правила и постановления.
Если предположить, как это делают некоторые, что атомная энергия скоро станет главным источником энергии в нашей цивилизации и что исследование и контроль, чтобы быть эффективными, не могут быть ограничены известными источниками сырья и энергии, но должны иметь в качестве потенциального объекта все промышленные предприятия всех стран, подписавших соглашение, то вряд ли можно отрицать, что, как политический факт, власть Органа будет иметь первостепенное значение на территории его деятельности. Тогда национальные правительства, как бы велика ни была их автономия во всех других областях, кроме атомной энергии, потеряли бы свой суверенитет. Ведь Управление по атомному развитию, хотя и ограниченное в своих функциях только одной конкретной областью правительственной деятельности, в силу исключительной важности этой области заняло бы ключевое положение в промышленности, экономике, науке, социальной деятельности и политической жизни соответствующих государств. В соответствии с предлагаемым уставом они будут юридически обязаны подчинить практически всю свою социально значимую национальную деятельность распоряжениям и мерам Органа. В силу своих юридических полномочий, согласно уставу, Управление по атомному развитию будет обладать высшей властью на национальных территориях и будет суверенным.
Однако если предположить, как, по-видимому, склонно делать большинство наблюдателей, что, по крайней мере в обозримом будущем, управленческие и контролирующие функции Органа будут строго ограничены как в фактической деятельности, так и в их влиянии на
